II SA/Ol 992/21

Dnia 14 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi A. M. K.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] Wójt Gminy (organ I instancji) udzielił A. K. (strona, skarżąca) zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt w miejscowości A, gmina A. Pismem z dnia 15 lipca 2020 r. organ I instancji wezwał stronę, prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą A w miejscowości A, do niezwłocznego zaniechania naruszania warunków określonych w decyzji Wójta Gminy z dnia [...] zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt w miejscowości A, gmina A. W tym zakresie powołał się na pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia 13 lipca 2020 r., które wskazało na nieprawidłowości w prowadzeniu schroniska dla bezdomnych zwierząt w A. Na tej podstawie organ I instancji wezwał stronę do wykazania wypełnienia warunków udzielonego zezwolenia określonych w pkt 3, 11, 12, 19, 20 oraz 21 i podjęcia działań naprawczych dotyczących utrzymywania zwierząt. Decyzją z dnia [...] organ I instancji cofnął bez odszkodowania zezwolenie na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, wydane decyzją Wójta Gminy z dnia [...]. Na skutek odwołania wniesionego przez stronę decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu zweryfikowania, czy strona nie wypełnia warunków zezwolenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] cofnął bez odszkodowania zezwolenie na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, wydane decyzją z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w dniach: 30 grudnia 2020r., 20 stycznia 2021r., 26 stycznia 2021r., 28 stycznia 2021r., 1 kwietnia 2021r., 12 kwietnia 2021r. przeprowadzono kontrole zgodności prowadzonej działalności z warunkami określonymi w zezwoleniu z dnia 19 stycznia 2015r. W dniach kontroli szambo było pełne i nie było opróżniane, co jest sprzeczne z Regulaminem utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy oraz pkt 2 i 12 zezwolenia. Nieczystości stałe z czyszczenia boksów (psie odchody) magazynowane są w kontenerze KP-7. Mają być wywożone na podstawie umowy zawartej z B, jednak do dnia zakończenia kontroli (4 kwietnia 2021r.) umowa nie była realizowana, z uwagi na to, że strona nie uzyskała wpisu do bazy odpadowej BDO. Brak bieżącego wywozu wytwarzanych odpadów z czyszczenia boksów stanowi rażące naruszenie warunku zezwolenia (pkt 11). W wyniku kontroli organ nie stwierdził naruszenia pozostałych warunków zezwolenia. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca, podnosząc, iż organ nie przeanalizował przyczyn niewywiązania się z obowiązku ani działań jakie zostały podjęte przez stronę. Strona oświadczyła, że nieczystości powstałe na terenie schroniska są przekazywane wyspecjalizowanemu przedsiębiorstwu TOI TOI, a odpady komunalne do C. Psie odchody są magazynowane w kontenerze KP-7 o pojemności 7m³. Z racji właściwego gospodarowania finansami przedsiębiorca zamierza przekazać odpady dopiero po napełnieniu zbiornika odpadami, które powstają codziennie w niewielkiej ilości jak na taki duży pojemnik. Z informacji Marszałka Województwa wynika, iż dla tego typu odpadu nie istnieje obowiązek wpisu do rejestru odpadów (BDO). Jeśli chodzi o bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe strona oświadczyła, że czyni intensywne starania o podpisanie umowy na jego opróżnienie. Żaden z podmiotów wykonujących tego typu usługi nie podjął się podpisania tego typu umowy. Strona zamierza zlecić wypompowanie szamba bez umowy jednak poszukuje wykonawcy. Brak opróżnienia szamba nie powoduje niebezpieczeństwa zanieczyszczenia terenu, gdyż nie są do niego odprowadzane żadne nieczystości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, że zaistniała podstawa do cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, wydanego decyzją Wójta Gminy z dnia [...]. Jednym z warunków zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt było uregulowanie w umowie cywilnej wymagań, jakie powinny spełniać odbierane ze schroniska ścieki, zawartej między prowadzącą schronisko a podmiotem świadczącym usługi w zakresie opróżniania zbiornika bezodpływowego i transportu nieczystości ciekłych (pkt 12 zezwolenia). Skarżąca pismem z dnia 15 lipca 2020 r. została wezwana do niezwłocznego przedstawienia takiej umowy, jednak do dnia wydania zaskarżonej decyzji strona wymogu tego nie wypełniła. Nie ma przy tym znaczenia, że jak twierdzi strona, czyniła i czyni intensywne starania o podpisanie umowy na jego opróżnienie, jednak żaden z podmiotów wykonujących tego typu usługi nie podjął się podpisania umowy. Ten warunek nałożony został na stronę w decyzji z [...]. W ocenie Kolegium strona miała zatem bardzo dużo czasu, aby taką umowę zawrzeć. Co więcej, jeśli zawarcie tego typu umowy wiązało się z takimi problemami, strona mogła zakwestionować w odwołaniu od decyzji tego typu obowiązek. Zamiast tego strona przyjęła na siebie ten warunek prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt, jednak w okresie objętym postępowaniem przeprowadzonym w niniejszej sprawie (od 15 lipca 2020r. do 6 maja 2021 r.), prawidłowo wezwana do przedłożenia odpowiedniej umowy, wymogu tego nie spełniła. Organ odwoławczy nie podzielił pozostałych wskazanych przez organ I instancji naruszeń. Skargę na decyzję Kolegium wywiodła skarżąca, wnosząc m.in. o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1. naruszenie art. 7, art. 25, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy i wyjaśnienia ich w ramach uzasadnienia decyzji. 2. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że pominięcie okoliczności, iż w niniejszej sprawie decyzję w pierwszej instancji wydał organ - Wójt Gminy, mający interes w określonym rozstrzygnięciu niniejszego postępowania administracyjnego, gdyż rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu ma wpływ na uzyskanie przez Gminę kwoty 22 tysiące złotych od strony skarżącej, gdyż organ pierwszej instancji jest jednocześnie wobec skarżącej stroną umowy cywilnoprawnej, na której realizację ma wpływ rozstrzygnięcie niniejszego postępowania - pozostaje w sprzeczności z nakazem, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. 3. błędne przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że możliwe jest "uregulowanie w umowie cywilnej wymagań, jakie powinny spełniać odbierane ze schroniska ścieki, zawartej między prowadzącą schronisko a podmiotem świadczącym usługi w zakresie opróżniania zbiornika bezodpływowego i transportu nieczystości ciekłych (pkt. 12 zezwolenia)" str. 3 uzasadnienia SKO - gdyż uregulowania wszelkich wymogów czy norm leży w obszarze uregulowań aktami prawnymi typu ustawy np. ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i nie może być cedowana kompetencja ustawodawcy na strony umowy cywilnej, tak więc w ten sposób sformułowany wymóg zezwolenia zawartego w pkt. 12 w decyzji Wójta Gminy z dnia [...] nie mógł być skuteczny, a więc nie może stanowić podstawy do cofnięcia wymienionego zezwolenia decyzją Wójta Gminy z dnia [...], podtrzymanej zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie co do zasady podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 j.t.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 j.t.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy, stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] o cofnięciu bez odszkodowania zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, wydanego decyzją z dnia [...]. Materialnoprawną podstawę wymienionych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r., poz. 888), dalej jako ustawa. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebania i spalania zwłok zwierzęcych i ich części zezwolenia udziela w drodze decyzji wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług. Zezwolenie powinno określać przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem (art. 9 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.). Podstawę cofnięcia zezwolenia stanowi niewypełnienie określonych w nim warunków oraz niezaniechanie naruszania tych warunków mimo wezwania organu (art. 9 ust. 2 u.c.p.g.). Kolegium stanęło na stanowisku, że zaistniała podstawa do cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, wydanego decyzją Wójta Gminy z dnia [...]. Jednym z warunków wskazanego zezwolenia na prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt było uregulowanie w umowie cywilnej wymagań, jakie powinny spełniać odbierane ze schroniska ścieki, zawartej miedzy prowadzącą schronisko a podmiotem świadczącym usługi w zakresie opróżniania zbiornika bezodpływowego i transportu nieczystości ciekłych (pkt 12 zezwolenia). Kwestia tego naruszenia stanowi istotę sporu w niniejszej sprawie. Wskazać należy w pierwszej kolejności na art. 6 ust. 1 pkt 1 rzeczonej ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez: gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (pkt 1) lub gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi (pkt 2). Zwrócić należy również uwagę na art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Skoro właściciele nieruchomości obowiązani są do zawarcia wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy umów, i to w formie pisemnej, na co wskazuje zwrot "okazanie takich umów" to oznacza to, że jedyną podstawą do prowadzenia legalnej działalności w zakresie odbierania nieczystości jest zawarcie przez przedsiębiorcę stosownej umowy z podmiotami, od których nieczystości odbiera. Wskazać należy również, że art. 9o ustawy o czystości, dotyczący obowiązków sprawozdawczych, zobowiązuje podmiot prowadzący działalność do dołączania do kwartalnego sprawozdania wykazu właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie sprawozdawczym taki przedsiębiorca zawarł umowy na opróżnianie zbiorników oraz tych, z którymi w tym czasie umowy wygasły lub uległy rozwiązaniu. To potwierdza słuszność stanowiska organów o konieczności zawarcia umów z właścicielami nieruchomości. Natomiast okoliczność, że ma to być umowa pisemna wynika wprost art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy. Prawidłowo zatem pismem z dnia 15 lipca 2020 r. organ I instancji wezwał stronę do niezwłocznego zaniechania naruszania warunków określonych w decyzji Wójta Gminy z dnia [...] zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt w miejscowości A, gmina A. W tym zakresie powołał się na pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia 13 lipca 2020 r., które wskazało na nieprawidłowości w prowadzeniu schroniska dla bezdomnych zwierząt w A. Na tej podstawie organ I instancji wezwał stronę do wykazania wypełnienia warunków udzielonego zezwolenia określonych we wskazanych punktach, w tym spornego w sprawie pkt 12 zezwolenia (umowa cywilna w zakresie ścieków). Mimo obowiązku prawnego posiadania takiej umowy, strona skarżąca nie dopełniła go. Umowa taka z dnia 2 listopada 2021 r. zawarta już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, została dołączona dopiero do skargi. Skarżąca podniosła w skardze, że Rada Gminy uchwałą nr [...] z dnia 27 sierpnia 2020 roku w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, w załączniku 2, uchyliła wspomniany zapis o konieczności uregulowania w umowie cywilnej wymagań, jakie powinny spełniać odbierane ze schroniska ścieki. Powoływanie się więc według niej na fakt nie zawarcia przedmiotowej umowy, jako powód cofnięcia zezwolenia, nie może być inaczej tłumaczone niż intencyjnym działaniem Wójta Gminy w celu cofnięcia zezwolenia na prowadzenie schroniska. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej, ponieważ jak już wskazano, obowiązek zawarcia rzeczonej umowy jest obowiązkiem wynikającym wprost z przepisu ustawy i żaden z zapisów uchwały nie może uchylać ani znosić tego obowiązku. Ponadto organ badał spełnienie warunków zezwolenia, które zostało wydane wcześniej niż przywołana przez skarżącą uchwała. Nie jest przy tym zasadny zarzut strony skarżącej wskazujący na błędne przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że możliwe jest "uregulowanie w umowie cywilnej wymagań, jakie powinny spełniać odbierane ze schroniska ścieki, zawartej między prowadzącą schronisko a podmiotem świadczącym usługi w zakresie opróżniania zbiornika bezodpływowego i transportu nieczystości ciekłych (pkt. 12 zezwolenia)" gdyż uregulowania wszelkich wymogów czy norm leży w obszarze uregulowań aktami prawnymi typu ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. i nie może być cedowana kompetencja ustawodawcy na strony umowy cywilnej. Podkreślić należy, że w niniejszym postępowaniu Sąd bada kwestie wypełnienia warunków udzielonego zezwolenia, a więc w tym przypadku to, czy została zawarta przedmiotowa umowa. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli treść tej umowy. Zauważyć należy natomiast, że w odpowiedzi na skargę Kolegium słusznie podniosło, że wymogi dotyczące parametrów ścieków określa ich odbiorca, bowiem on znając warunki techniczne oczyszczalni wie, jakie cechy gwarantują ich prawidłowe oczyszczenie, a jakie negatywnie wpłyną na ten proces. W przypadku ścieków odbieranych na podstawie umowy z dnia 2 listopada 2021 r. będą one oczyszczane przez Przedsiębiorstwo A w służącej do tego instalacji w miejscowości A koło A, pracującej w procesie mechaniczno-biologicznym. W umowie tej wprost wyjaśniono, że ścieki nie mogą zwierać takich substancji, które nie poddają się biologicznemu oczyszczeniu (§ 5 pkt 2). W ocenie Sądu, podjęto wszelkie czynności konieczne do wyjaśnienia sprawy oraz zgromadzono, a następnie rozpatrzono materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie, dokonana przez Kolegium, jest prawidłowa, a uzasadnienie wyrażonego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w jego decyzji. Dlatego też za bezpodstawny należy uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 25 , art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy i wyjaśnienia ich w ramach uzasadnienia decyzji. Wobec podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującymi przepisami i wobec bezsprzecznego ustalenia nieprzestrzegania warunków zezwolenia w zakresie obowiązku zawarcie rzeczonej umowy, Sąd nie dopatrzył się również zasadności naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, iż w niniejszej sprawie decyzję I instancji wydał organ - Wójt Gminy, mający interes w określonym rozstrzygnięciu niniejszego postępowania administracyjnego, gdyż jak podniosła strona skarżąca, rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu ma wpływ na uzyskanie przez Gminę A kwoty 22 tysięcy złotych od strony skarżącej, ponieważ organ I instancji jest jednocześnie wobec skarżącej stroną umowy cywilnoprawnej, na której realizację ma wpływ rozstrzygnięcie niniejszego postępowania. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.