II SA/Ol 995/13

Dnia 3 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Burmistrza "[...]" przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" ustalono kwotę 8568 zł za nienależnie pobrane świadczenie opiekuńcze w formie zasiłku pielęgnacyjnego za okres od "[...]" do "[...]". W uzasadnieniu podano, że decyzją z dnia "[...]" przyznano J. D. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od "[...]" bezterminowo. Z informacji uzyskanej z ZUS w "[...]" z dnia "[...]" wynikało, że J. D. nabył prawo do dodatku pielęgnacyjnego od "[...]". Wskazano, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Zatem w okresie od "[...]" do "[...]". J. D. pobierał zasiłek pielęgnacyjny, mimo że w tym samym czasie otrzymywał dodatek pielęgnacyjny z ZUS. Podniesiono, że wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego świadczeniobiorca złożył w organie osobiście. We wniosku tym była informacja o okolicznościach stanowiących podstawę do przyznania, jak i utraty prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a także pouczenia o obowiązku informowania organu o każdej zmianie mającej wpływ na to świadczenie. Podano, że wprawdzie w okresie od "[...]" do "[...]". J. D. przebywał w klinice neurochirurgii, lecz z adnotacji szpitalnej wynika, że został wypisany w ogólnym stanie dobrym, w pełnym kontakcie logicznym, bez deficytów neurologicznych. Zatem w ocenie organu w dacie składania wniosku był w stanie umożliwiającym mu pełne zrozumienie treści pouczenia. Poza tym w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że pracownik przyjmujący wniosek miał wątpliwość co do prawidłowego rozumienia przez stronę przekazywanych mu informacji. Wskazano, że ustawodawca nie nakłada na organ konieczności ciągłego przypominania świadczeniobiorcom o ich obowiązku informowania o zmianach, ani monitorowania świadomości świadczeniobiorców w tym zakresie. Organ nie jest także uczestnikiem postępowania przed organem rentowym, a zatem nie ma innego źródła informacji niż od świadczeniobiorcy. Analizując przedłożone przez stronę karty leczenia szpitalnego w "[...]" wskazano, że pobyt w szpitalu w maju "[...]" nie był związany ze schorzeniem mającym wpływ na świadomość strony. Zaś następny mający wprawdzie związek z zaburzeniami o charakterze depresyjnym, co mogło mieć wpływ na zdolność postrzegania i oceny wielu sytuacji, miał miejsce po nabyciu prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Wskazano, że w toku postępowania organ odstąpił od przesłuchania strony z uwagi na przebyty w listopadzie "[...]" udar niedokrwienny, co spowodowało, że jest osobą leżącą, wymagającą całodobowej opieki, z którą kontakt słowny jest utrudniony. Przesłuchano zatem jego żonę, która oświadczyła, ze od 3 – 4 lat kontakt z mężem jest utrudniony i miewa on zaniki pamięci, jednakże nie pamięta, czy w okresie otrzymania dodatku pielęgnacyjnego był świadomy, że należy o tym fakcie poinformować organ pomocy. W świetle poczynionych ustaleń organ uznał, że dopełnił obowiązku pouczenia strony o braku prawa do pobierania świadczenia w razie nabycia uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego, zaś w dacie wystąpienia z wnioskiem nie było obiektywnej przeszkody w odbiorze i zrozumieniu treści pouczenia. Pouczenie to nie było w ocenie organu skomplikowane i nie wymagało dodatkowych wyjaśnień, a jedynie zapamiętania informacji. Zatem organ uznał, że brak wiedzy w tym zakresie nie był wynikiem braku pouczenia czy choroby, a wyłącznie niezachowaniem wymaganej staranności i dbałości w prowadzeniu własnych spraw. Od powyższej decyzji odwołał się J. D. Podał, że w decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny nie było pouczenia o braku możliwości pobierania jednocześnie dodatku pielęgnacyjnego, a ustne informacje, które być może były przekazane przez pracownika MOPS nie utrwaliły się na tyle, aby je zapamiętał. Takiej informacji nie było także w decyzji zmieniającej wysokość świadczenia. Podał, że choruje od "[...] i przeszedł wiele operacji na otwartej czasze, a także cierpi na szereg innych schorzeń. Wyjaśnił, że dopóki chodził sam, sam załatwiał swoje sprawy urzędowe. Jednakże zdarzało się, że nie czytał tego co podpisuje, gdyż z uwagi na chorobę zajmuje mu to wiele czasu, a urzędnikom się spieszy. Wskazał, że wniosek o zasiłek pielęgnacyjny składał w lipcu "[...]", zaś dodatek pielęgnacyjny otrzymał dwa lata później i nikt mu wówczas nie powiedział, że musi to zgłosić. W ciągu tych dwóch lat jego stan zdrowia znacznie się pogorszył. Podniósł, że pomimo wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych we wcześniejszych decyzjach organ dalej powołuje się na treść wypisu ze szpitala wybiórczo, wskazując że pacjent został wypisany w stanie dobrym podczas, gdy takie stwierdzenie jest w każdym wypisie. Podniósł, że informacja zawarta we wniosku, który pozostaje w siedzibie MOPS jest brakiem informacji, gdyż nie trafia do rąk interesanta. W związku z tym nie zgadza się z oceną o niezachowaniu należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że aby określone świadczenie rodzinne mogło być uznane za nienależnie pobrane spełnione musza być dwa warunki, a mianowicie muszą zaistnieć okoliczności powodujące ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia, albo wstrzymanie jego wypłaty w całości lub w części oraz strona musi być pouczona o braku prawa do pobierania świadczeń. Wskazano, że odwołujący się własnym podpisem na wniosku potwierdził fakt zapoznania się z zasadami pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, w którym jest zapis że osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego nie przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Kolegium podzieliło stanowisko organu, ze strona miała świadomość co do okoliczności, które powodują wyłączenie co do zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium pouczenie we wniosku było wystarczające, gdyż ustawodawca nie nałożył obowiązku zawierania takiego pouczenia w decyzji o przyznaniu świadczenia. Chociaż takie pouczenie w treści decyzji należy - w ocenie Kolegium - uznać za dobrą praktykę, ale jego brak nie może prowadzić do wniosku, że świadczeniobiorca nie został pouczony o treści art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do podnoszonej przez stronę okoliczności dotyczącej wpływu jego choroby na sprawę wskazano, że - jak sam podał - samodzielnie załatwia swoje sprawy urzędowe, a zatem miał świadomość dokonywanych czynności. Odwołując się do zeznań żony świadczeniobiorcy wskazano, że nie wynika z nich, aby zarówno w dacie składania wniosku, jak i uzyskania prawa do dodatku pielęgnacyjnego był w stanie zdrowia uniemożliwiającym mu poprawne zrozumienie podejmowanych działań, jak i ich konsekwencji. Na powyższe rozstrzygnięcie J. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Ponowił argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponownie zarzucił, że nie został właściwie pouczony o braku możliwości jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreślono, że decyzja organu I instancji była dwukrotnie uchylana przez Kolegium i aktualnie zgromadzony materiał dowody jest pełny i umożliwił merytoryczne rozpoznanie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. W myśl art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) osoba, która pobrała nienależnie świadczenie rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się świadczenie rodzinne wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierające te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Jak słusznie zatem zauważa Kolegium, aby świadczenie można uznać za nienależnie pobrane muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki: zaistnienie okoliczności powodujących utratę prawa do świadczenia rodzinnego oraz pouczenie strony o braku prawa do pobierania tego świadczenia. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości okoliczność, że z chwilą nabycia prawa do dodatku pielęgnacyjnego skarżący utracił prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Kwestia ta została zresztą rozstrzygnięta decyzją z dnia "[...]". Na marginesie należy jedynie wskazać, że w treści sentencji decyzji z dnia "[...]", którym organ I instancji uchylił w całości decyzję z dnia "[...]" o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego nie wskazano, od jakiej daty decyzja ta została uchylona. Decyzja zatem została sformułowana w taki sposób, jakby skarżącemu nie przysługiwało prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od chwili wydania decyzji z dnia "[...]", co nie jest zgodne z ustalonym stanem faktycznym. Natomiast informacja, że skarżący utracił prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z dniem "[...]" wynika jedynie z treści uzasadnienia. Wprawdzie decyzja z dnia "[...]" pozostaje poza zakresem kontroli sądowej w niniejszej sprawie, dotyczącej nienależnie pobranego świadczenia, ma jednak wpływ na ustalenie wysokości pobranego świadczenia. Dlatego Sąd uznał za zasadne wskazanie na to uchybienie. Natomiast odnosząc się do drugiej z przesłanek, warunkujących uznanie świadczenia za nienależnie pobrane podnieść należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że pouczenie skierowane do strony musi być jasne i zrozumiałe, a poza tym musi ono być w każdej chwili dostępne dla strony. W związku z tym nie można uznać za należyte pouczenie zawarte we wniosku o przyznanie świadczenia, które następnie spoczywa w aktach sprawy w organie. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 18 maja 2012r. (Sygn. akt II SA/Łd 104/12, dostępny w Internecie) pouczenie wino być sformułowane w sposób jasny i zrozumiały dla strony, a skoro ma ono wywoływać w przyszłości skutki prawne wobec strony winno być zindywidualizowane i skonkretyzowane. Pamiętać bowiem trzeba, że świadczenie rodzinne, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny, przyznawane jest osobom niepełnosprawnym oraz będącym w podeszłym wieku, niejednokrotnie bardzo schorowanym, o znacznym stopniu niepełnosprawności fizycznej i psychicznej, mającym często ograniczone możliwości percepcji. Kierowane pouczenie powinno być ponadto dostępne dla strony w każdym czasie, tak ażeby miała ona możliwość skonfrontowania sytuacji, w jakiej się znajduje z okolicznościami podniesionymi w pouczeniu. Z tego też powodu winno być ono zamieszczone oprócz wniosku, również w decyzji ustalającej uprawnienie do świadczenia rodzinnego, bądź też w odrębnym dokumencie, który strona otrzyma za potwierdzeniem odbioru. Warunku tego nie będzie natomiast spełniało pouczenie zamieszczone wyłącznie w formularzu wniosku o przyznanie świadczenia, chociażby nawet zostało ono opatrzone podpisem strony, który to formularz stanowi element akt administracyjnych sprawy, a strona nie ma do niego dostępu na co dzień. Pogląd ten uzyskał akceptację w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013r. (Sygn. akt I OSK 2207/12, dostępny w Internecie), wydanym na skutek skargi kasacyjnej od powołanego wyroku WSA w Łodzi, gdzie dodatkowo wskazano, że nie można przyjąć jako prawidłowego stanowiska, że posłużenie się drukami realizuje obowiązek pouczenia. Oznaczałoby to podważenie zasady udzielania informacji (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego) przez odesłanie do przepisów prawa, druków, formularzy. Organ administracji publicznej obowiązany jest indywidualizować pouczenie, w zależności od indywidualnych warunków występujących w sprawie. Generalne klauzule pouczenia nie spełniają przesłanki obowiązku zwrotu świadczenia. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny Łodzi w wyroku z dnia 25 maja 2012r. (Sygn. akt II SA/Łd 107/12, dostępne w Internecie), także podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2013r. (Sygn. akt I OSK 2276/12, dostępny w Internecie). W tym ostatnim z powołanych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie. Niewątpliwie, przesłanki wskazane w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym. Dlatego też w postępowaniu organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego. Przenosząc poniższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, że organ nie wykazał, aby pouczenie skierowane do strony odnośnie braku prawa do jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego było należyte. Przede wszystkim należy wskazać na fakt, że było ono zawarte wyłącznie we wniosku złożonym przez skarżącego w organie i w zasadzie ograniczało się do przytoczenia przepisów prawa, bez ich bliższego wyjaśnienia. Skarżący nie miał dostępu do tego pouczenia w kolejnych latach pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Należy zaś podkreślić, że prawo do dodatku pielęgnacyjnego uzyskał dopiero po dwóch latach od daty złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny. Poza tym nie bez znaczenia jest okoliczność, że skarżący – jak podał – od "[...]" choruje na schorzenia neurologiczne, na dowód czego przedłożył stosowną dokumentację lekarską. Ta okoliczność także mogła mieć wpływ na jego zdolność rozumienia kierowanych do niego pouczeń, a co ważniejsze – zdolność ich zapamiętania. Zresztą sam organ I instancji wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że pouczenie zawarte we wniosku wymagało od strony jego zapamiętania. Należy zatem wskazać, że notoryjnie znany jest Sądowi fakt, że zdolność pamiętania faktów mających miejsce dwa lata wcześniej może być ograniczona także u zdrowego człowieka. Tym bardziej budzi zatem wątpliwość, aby fakt taki mógł pozostać w pamięci osoby cierpiącej na schorzenia neurologiczne, w tym - jak podała żona skarżącego – zaniki pamięci. Przy czym wskazać należy, że analizując stan zdrowia skarżącego w kontekście jego wpływu na zdolności rozumienia kierowanych do niego pouczeń organ pomocy ograniczył się wyłącznie do pobytów skarżącego w szpitalu, nie uwzględniając faktu, że powtarzające się tam pobyty wskazują na ciągły charakter schorzenia. Ponadto należy wskazać, że wprawdzie słusznie Kolegium podnosi, że ustawodawca nie nałożył na organ obowiązku zawierania pouczeń skierowanych do strony w decyzji przyznającej świadczenie. Jednakże w przypadku pobrania świadczenia, które stronie nie przysługuje, to organ pomocy musi wykazać, że strona została właściwie pouczona. W tym kontekście zaś brak pouczenia zawartego w decyzji może to uniemożliwić. Rozpatrując sprawę ponownie organ - zgodnie z przedstawioną powyżej oceną prawną - ponownie przeanalizuje zaistnienie w rozpoznawanej w sprawie przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności wystąpienie przesłanki prawidłowego pouczenia skarżącego o braku prawa do pobieranego świadczenia, a następnie wyda orzeczenie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.