II SA/Ol 998/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Zarządu Województwa na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - wznowienia postępowania oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia "[...]" r., "[...]", Prezydent wydał zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w ramach inwestycji: budowa drogi gminnej - ulicy Obiegowej, od ul. Sikorskiego do Al. Piłsudskiego wraz z budową linii tramwajowej na części do ul. Żołnierskiej w Olsztynie. Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego, reprezentujący Województwo Warmińsko - Mazurskie, posiadające prawo własności działki nr "[...]" (powstałej z podziału działki nr "[...]"), obręb 75 Miasto Olsztyn, objętej powyższą decyzją, złożył w dniu 9 września 2013 r. wniosek o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Postanowieniem z dnia "[...]" r., znak: "[...]" Prezydent odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że informacje o wszczęciu postępowania w sprawie inwestycji drogowej i wydanej decyzji były ogłaszane w urzędzie, na stronie internetowej urzędu i lokalnej prasie. Obwieszczenia te były dostępne w terminie 4-18 czerwca 2013r. Ponadto postępowanie to było prowadzone z udziałem Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego, który był użytkownikiem działki nr "[...]". Podano, że przedstawiciel szpitala brał czynny udział w postępowaniu i zobowiązał się do kontaktu z właścicielem nieruchomości. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, ze wnioskodawca uchybił miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku. Postanowieniem z dnia "[...]" r., znak: "[...]" Wojewoda uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinno zostać wysłane, zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) Województwu, czego organ I instancji błędnie nie uczynił. Ustalono, że Wojewódzki Szpital Specjalistyczny nie informował Województwa o decyzji Prezydenta Olsztyna z dnia "[...]". Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nie zebrał informacji niezbędnych do ustalenia, kiedy wnioskodawca dowiedział się o wydaniu kwestionowanej decyzji. Wskazał, że z wyjaśnień Zarządu Województwa wynika, iż wniosek został złożony w terminie. Podano bowiem, że o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawca dowiedział się w dniu 13 sierpnia 2013r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, postanowieniem z dnia "[...]", Prezydent odmówił wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminowi do złożenia wniosku. Podniósł, że Zarząd Województwa o wydaniu przedmiotowej decyzji dowiedział się w dniu 1 lipca 2013 r., z zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na własność Gminy dz. nr "[...]" (powstałej z podziału działki nr "[...]"), obręb 75 Miasto Olsztyn, będącej we władaniu Województwa. Zarząd Województwa złożył zażalenie, zarzucając, że stanowisko Prezydenta pozostaje w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi przez Wojewodę w postanowieniu z dnia "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" nr "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przyznał, że Województwo wadliwie nie zostało zawiadomione o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Wskazano, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zauważono, że badając ponownie sprawę organ I instancji zebrał niezbędne informacje do ustalenia, kiedy skarżący dowiedział się o wydaniu przez Prezydenta decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Podano, że w aktach sprawy organ I instancji zamieścił zawiadomienie Prezydenta z dnia 25 czerwca 2013 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na własność Gminy części dz. nr "[...]" (powstałej z podziału działki nr "[...]") obręb 75 Miasto Olsztyn będącej we władaniu Województwa, z dniem, w którym decyzja Prezydenta Nr "[...]" z dnia "[...]" r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej - ulicy Obiegowej, od ul. Sikorskiego do Al. Piłsudskiego wraz z budową linii tramwajowej na części do ul. Żołnierskiej w Olsztynie, stanie się ostateczna. W aktach sprawy znajduje się także potwierdzenie odbioru tego zawiadomienia przez skarżącego w dniu 1 lipca 2013 r. Zauważono, że zawiadomienie precyzyjnie określa znak, numer i datę decyzji. W związku z tym Wojewoda stwierdził, że wnioskodawca powziął wiadomość o istnieniu decyzji Prezydenta Nr – "[...]" z dnia "[...]" r. w dniu 1 lipca 2013 r., co oznacza, iż podanie o wznowienie postępowania w tej sprawie zostało złożone z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższe okoliczności odmowę wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie organ II instancji uznał za uzasadnioną W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Zarząd Województwa wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w związku z naruszeniem: 1. art. 6, 8, 9, 11, 77, 80 k.p.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia istoty sprawy, 2. art. 11f ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 687) oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że Województwo zostało zawiadomione o decyzji Prezydenta Nr "[...]" z dnia "[...]" r. zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z dnia 25 czerwca 2013 r. znak: "[...]" i uznanie, że nie został dochowany 30-dniowy termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania W uzasadnieniu skargi przytoczono stan faktyczny sprawy. Podniesiono, że zawiadomienie Prezydenta z dnia 25.06.2013 r. jest zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w trybie art. 12 ust. 4 pkt 2 i ust. 4a oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Brak jest w nim wskazania czyją własnością jest działka nr "[...]" oraz wskazania miejsca gdzie można zapoznać się z treścią decyzji "zrid". Podkreślono, że prowadzone w zakresie ustalenia odszkodowania postępowanie administracyjne jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. Zauważono, że Zarząd Województwa, jako właściciel działki nr "[...]", nie został poinformowany o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji "zrid" oraz nie otrzymał zawiadomienia o wydaniu decyzji "zrid", do czego zobowiązują organ przepisy art. 11 d ust. 5 oraz 11 f ust. 3, 4 wskazanej ustawy. Przy tym stanie rzeczy właściciel został pozbawiony możliwości wydania nieruchomości, o którym mowa w art. 18 ust. 1e. Wyjaśniono, że składając wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarząd Województwa uznał, że zaistniały przesłanki określone wart. 145 § 1 k.p.a., co potwierdził zarówno Prezydent w piśmie z dnia 7 października 2013 r. jak i Wojewoda w postanowieniu z dnia "[...]" r. Zdaniem strony skarżącej zawiadomienie Prezydenta Olsztyna z dnia 25.06.2013 r. nie może być traktowane tożsamo z zawiadomieniem o wydaniu decyzji "zrid" o którym mowa w art. 11 f ust. 3 i 4. Niezależnie od powyższego, strona skarżąca podniosła, powołując się na wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. II OSK 2404/11, że bez względu na to czy strona zachowała termin określony w art. 147 k.p.a., czy nie organ powinien wznowić postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.), następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Instytucja wznowienia postępowania uregulowana jest w przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, które wyodrębniają dwa etapy postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Niniejsza skarga dotyczy pierwszego etapu tego postępowania, w którym organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., a także czy dotyczy ono decyzji ostatecznej oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które rozpoczyna drugi etap postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W ocenie Sądu, organ prawidłowo ocenił, że strona skarżąca nie zachowała ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W myśl § 2 tego artykułu termin do złożenia podania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak wynika z treści wniosku o wznowienie postępowania, wniesionego w kontrolowanej sprawie, strona łączy istnienie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z niedoręczeniem jej zawiadomienia o wydaniu decyzji zezwalającej na inwestycję drogową. Dla oceny zachowania przez stronę skarżącą terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją, istotne jest zatem ustalenie, kiedy wnioskodawca dowiedział się o tym, że decyzja taka została wydana. Podkreślenia wymaga przy tym, że zachowanie przez wnioskodawcę omawianego terminu jest okolicznością faktyczną, która winna być w sposób obiektywny ustalona w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W rozpoznawanej sprawie, organy orzekające słusznie stwierdziły, że strona o kwestionowanej decyzji dowiedziała się w dniu 1 lipca 2013r. Skoro bowiem organy dysponują potwierdzeniem, że w dniu 1 lipca 2013r. Zarządowi Województwa doręczono - do rąk uprawnionego pracownika Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego - zawiadomienie, z którego konkretnie wynika podstawa prawna i faktyczna wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, wskazano też jakiej konkretnie działki sprawa dotyczy z podaniem nr księgi wieczystej, to zasadnie przyjęto, że w dniu 1 lipca 2013r. strona miała realną możliwość dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę jej wniosku o wznowienie postępowania. W rozpatrywanym przypadku to w dniu doręczenia powołanego zawiadomienia, z którego jasno wynikało, że postępowanie wszczynane jest na skutek decyzji Prezydenta Olsztyna "[...]" z dnia "[...]" o zezwoleniu na realizację określonej inwestycji drogowej, rozpoczął się dla strony bieg 1-miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z podanej przyczyny, który upłynął bezskutecznie 1 sierpnia 2013r. Zarząd Województwa bezpodstawnie wywodzi, że skoro w sprawie bezspornym jest, że bez własnej winy Województwo nie brało udziału w postępowaniu, to bezwzględnie postępowanie podlega wznowieniu. Stosownie do art. 147 k.p.a. zdanie drugie – wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że w przypadku zaistnienia tej konkretnie przesłanki organ nie może podejmować działań z urzędu. Tym samym strona, która nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy musi dochować miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, liczonego od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji, kończącej to postępowanie. Stanowi o tym, jak już wskazano, art. 148 § 2 k.p.a. W przedstawionych okolicznościach nie może budzić wątpliwości, że wniesienie przez stronę skarżącą podania o wznowienie postępowania w dniu 9 września 2013r. (datowanego w dniu 28 sierpnia 2013r.) nastąpiło z uchybieniem 1-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Stwierdzenie zaś tej okoliczności skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Skoro zaś takie właśnie rozstrzygnięcie organu I instancji zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem organu odwoławczego, uznać należało, że postanowienie to odpowiada prawu. Podkreślić należy, że podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania, bowiem ta może być dokonana dopiero na etapie postępowania właściwego i decyzji wydanej po wznowieniu postępowania. Wbrew oczekiwaniom strony skarżącej, organ I instancji nie był związany oceną Wojewody dokonaną na etapie, kiedy nieznany był jeszcze organowi odwoławczemu fakt doręczenia Zarządowi Województwa w dniu 1 lipca 2013r. zawiadomienia, w którym opisano dokładnie sporną decyzję, co skutkuje przyjęciem, że od tego momentu strona powzięła wiadomość o jej wydaniu. Bez znaczenia jest przy tym, że zawiadomienie dotyczyło innego postępowania. Istotnym jest natomiast, że z zawiadomienia tego wynikało konkretnie, że sporna decyzja została wydana, czego dotyczyła, a wszczęte postępowanie, o którym zawiadomiono stronę, stanowi konsekwencję jej wydania. Niezrozumiałym jest zarzut strony, że z zawiadomienia nie wynikało czyją własnością jest działka nr 51 oraz gdzie można się zapoznać z powołaną w zawiadomieniu decyzją. Skarżąca miała możliwość dowiedzieć się tego na podstawie danych podanych w zawiadomieniu, a jednak zaniechano jakichkolwiek ustaleń, mimo że w interesie strony było wyjaśnienie, dlaczego to właśnie Zarząd Województwa zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie odszkodowania za przejęcie wskazanej działki. Błędnie też strona skarżąca wywodzi, że organ I instancji powinien z urzędu wszcząć postępowanie wznowieniowe. Przede wszystkim wskazać należy, że strona nie ma prawnej możliwości skutecznego żądania wszczęcia postępowania z urzędu z podanej przyczyny, o czym była juz mowa powyżej. Poza tym zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten wskazuje na szczególną przesłankę prowadzenia postępowania administracyjnego, które może opierać się na wynikającej z przepisów odrębnych zasadzie oficjalności lub skargowości. W przypadku strony (podmiotu który ma interes prawny w wydaniu decyzji) przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. Jeżeli przepisy przewidują działanie organu ex officio, czyli z urzędu, to znaczy, że jest to niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. W takich przypadkach to ocenie organu ustawodawca pozostawił potrzebę wydania decyzji w sprawie. W przypadku działania z urzędu organ samodzielnie rozstrzyga, czy podjąć postępowanie w sprawie, czy też nie. Złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt. II OSK 1314/06). Wówczas podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem może stanowić dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Reasumując, skoro jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania z urzędu, to nieuprawnione są zarzuty strony, że organ nie podjął działania z urzędu. Ponadto wniosek strony dotyczył wznowienia postępowania administracyjnego z konkretnej przyczyny, wyznaczając tym samym ramy niniejszego postępowania i prawidłowo organy rozstrzygały w przedmiocie dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.