II SAB/Ol 1/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2009r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na bezczynność Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w przedmiocie uchylenia uchwały Rady Gminy Świątki z dnia 14 lipca 2008r. w sprawie zajęcia stanowiska postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Stowarzyszenie A. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w przedmiocie uchylenia uchwały Rady Gminy Świątki Nr XVI/99/2008 z dnia 14 lipca 2008r. podjętej w sprawie zajęcia stanowiska w związku z projektami rozporządzeń Wojewody dotyczącymi obszarów chronionego krajobrazu. W skardze podano, że w ustawowym terminie skierowano do Wojewody wniosek o uchylenie powyższej uchwały, jednak bez pożądanego skutku, gdyż odpowiedź udzieloną Stowarzyszeniu uznało za nieadekwatną do wystąpienia. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody Warmińsko-Mazurskiego wniósł o odrzucenie skargi Stowarzyszenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniósł, iż działający z upoważnienia Wojewody Wojewódzki Konserwator Przyrody udzielił Stowarzyszeniu pismem z dnia 31 października 2008r. wyjaśnień wskazując, iż opinia gminy zawarta w kwestionowanej uchwale była odpowiedzią na prośbę Wojewody odnośnie zajęcia stanowiska w zakresie projektów rozporządzeń w sprawie obszaru chronionego krajobrazu doliny środkowej Łyny oraz w sprawie obszaru chronionego krajobrazu doliny Pasłęki. W piśmie tym podkreślono, iż projekty rozporządzeń poddane opinii nie powodują tworzenia nowych form ochrony przyrody, wprowadzają natomiast zmiany do obowiązujących rozporządzeń, które związane są z dostosowaniem obowiązujących zakazów na obszarach chronionych do zakazów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Ponadto pełnomocnik stwierdził, że badając kwestionowaną uchwałę w ramach nadzoru nad działalnością gminy Wojewoda nie dopatrzył się podstaw do zastosowania środków nadzorczych wynikających z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołano się na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2000r. sygn. akt III SA 1387/00, iż ewentualne interwencje osób trzecich mogą być przez organ nadzoru traktowane co najwyżej jako "sygnał w sprawie". Ocena, czy doręczona uchwała wymaga wzruszenia, jest wyłączną domeną tegoż organu, zaś postępowanie w tego rodzaju sprawach może być prowadzone tylko z urzędu (złożenie w tej materii wniosku przez jakikolwiek podmiot nie skutkuje wszczęciem postępowania). Podniesiono nadto, iż w katalogu spraw z zakresu skargi na bezczynność zgodnie z art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest możliwości złożenia skargi na bezczynność organu nadzoru w związku z niewydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie to jest bowiem aktem administracyjnym kończącym procedurę nadzorczą, nie ma formy decyzji administracyjnej i nie stanowi werdyktu w sprawie indywidualnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej: ustawą ppsa., wymienia enumeratywnie sprawy poddane kontroli sądowi administracyjnemu. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy ppsa. do takich spraw należą także skargi na bezczynność organów administracji publicznej, lecz jedynie w przypadkach, o których mowa w § 2 pkt 1 - 4 powołanego artykułu, tj. w przypadku gdy organ orzeka w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanej w indywidualnych sprawach. Strona skarżąca domaga się wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy Świątki z dnia 14 lipca 2008r. Nr XVI/99/2008 podjętej w sprawie zajęcia stanowiska w związku z projektami rozporządzeń Wojewody Warmińsko-Mazurskiego dotyczącymi obszarów chronionego krajobrazu. Zatem żądanie strony dotyczy bezczynności organu w wydaniu aktu nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 tego przepisu. W tym zaś przypadku skarga na bezczynność nie służy, gdyż jak już wyjaśniono wyżej art. 3 § 2 pkt 8 ustawy ppsa. skargi mogą dotyczyć bezczynności organów tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. Sprawa ta nie mieści się zatem w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być rozpatrywana przez ten Sąd. Ponadto należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi wyłączną domenę organu nadzoru, którym w niniejszej sprawie jest wojewoda. W związku z tym postępowanie w tych sprawach może być prowadzone tylko z urzędu, a wnioski innych osób w takiej sprawie nie skutkują wszczęciem postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 tezy do uchwały z dnia 21 października 2002r. sygn. akt OPS 9/02 (ONSA 2003 nr 2 poz. 43, Wokanda 2002 nr 12 poz. 29, Prok. i Pr. 2002 nr 12 poz. 52, M. Prawn. 2002 nr 23 poz. 1060, OSP 2003 nr 3 poz. 32, Lex nr 55833) uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 kpa). Nie przysługuje zatem także skarga na bezczynność organu, a w związku z tym zasadnie pełnomocnik Wojewody w odpowiedzi na skargę powołał się na przytoczony wyżej wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 października 2000r. sygn. akt III SA 1387/00 (Lex nr 47979). Zgodnie natomiast z wyrokiem NSA we Wrocławiu z 8 kwietnia 1992r. sygn. akt SAB/Wr 15/92 (ONSA 1993 nr 2, poz. 39), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru nad działalnością komunalną prowadzi zawsze z urzędu, a nie na wniosek osób trzecich. Brak reakcji organu nadzoru na pismo żądające stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy nie jest "bezczynnością organu", uzasadniającą dopuszczalność wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 216 § 1 kpa. Orzeczenie to wprawdzie podjęte w odmiennym stanie prawnym jednakże zachowuje aktualność na gruncie obecnie obowiązującej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodać należy, iż Wojewoda w niniejszej sprawie udzielił odpowiedzi na podanie Stowarzyszenia o unieważnienie uchwały w formie pisma z dnia 31 października 2008r. Zgodnie z przepisami Konstytucji RP i ustaw ustrojowych organy nadzoru mogą wkraczać w działalność komunalną tylko w przypadkach określonych ustawami. Oznacza to, że organ nadzoru nie ma kompetencji do orzekania o zgodności z prawem uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy samorządów powszechnych, a przysługuje mu jedynie uprawnienie do wydawania rozstrzygnięć stwierdzających nieważność określonych aktów lub wskazujących, że akt wydano z naruszeniem prawa. Dopiero takie rozstrzygnięcia muszą zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o możliwości wniesienia przez uprawnione podmioty skargi do sądu administracyjnego. Pismo informujące o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanych uchwał lub zarządzeń nie musi zawierać tych elementów, nie jest bowiem ani decyzją administracyjną, ani rozstrzygnięciem nadzorczym (por. Paweł Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, LexisNexis 2006, Wydanie 1, s. 155 i n.). Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności skargę należało odrzucić stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wobec zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie na rzecz Wojewody kosztów zastępstwa procesowego warto wyjaśnić, że stosownie do przepisów działu V ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania, koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 i 209 ustawy ppsa.). Nie jest zatem możliwe zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania od strony skarżącej, z zastrzeżeniem art. 203 i art. 204, które dotyczą skargi kasacyjnej.