II SAB/Ol 1/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Wójta Gminy w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 7 maja 2015r. S. K. (dalej jako; skarżący) wystąpił do Wójta Gminy (dalej jako organ), w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o "dostarczenie kserokopii faktury, którą Urząd Gminy zapłacił za wspólny projekt oczyszczalni ścieków wraz z kanalizacją, która miała powstać wspólnie dla obydwu gmin, tj. gminy L. oraz gminy G.". W razie niemożności dostarczenia kserokopii faktury, wniósł o: pisemne wyjaśnienie przyczyny jej niedostarczenia, podanie kosztów tego projektu, daty uiszczenia zapłaty za ten projekt oraz nazwy firmy wykonującej projekt oczyszczalni ścieków wraz z kanalizacją. Dodatkowo wniósł o podanie przyczyn niewdrożenia projektu, co skutkowało poważnym uszczupleniem budżetu gminy L. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 21 maja 2015r. organ uznając, że sprawa dotyczy dostarczenia kserokopii faktury z 2005r. za wykonanie dokumentacji projektowej na budowę oczyszczalni ścieków w S., wskazał, że zgodnie z art. 74 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 330 ze zm.) dowody księgowe dotyczące środków trwałych w budowie, umowy handlowe oraz pozostałe dowody księgowe i dokumenty przechowuje się przez 5 lat od początku roku następującego po roku obrotowym, w którym operacje, transakcje i postępowanie zostały ostatecznie zakończone, spłacone, rozliczone lub przedawnione. Jednocześnie poinformował wnioskodawcę, że budowa sieci sanitarnej na terenie gminy L. jest realizowana. Zauważył, że skarżący powinien o tym wiedzieć w związku z pełnieniem funkcji radnego gminy L. przez dwie ostatnie kadencje, tj. w latach 2006 - 2010 oraz 2010 - 2014. Stwierdził, że szczegółowe informacje na temat przedmiotowej inwestycji były wielokrotnie udzielane na posiedzeniach stałych komisji rady oraz na sesjach rady gminy L., w których skarżący uczestniczył. Pismem z dnia 17 września 2015r. skarżący wezwał organ do uzupełnienia odpowiedzi poprzez udzielenie konkretnych informacji na temat: 1. Z jakich środków i w jakiej wysokości nastąpiła zapłata za wskazany projekt? 2. Czy obecna realizacja budowy oczyszczalni ścieków wraz z kanalizacją opiera się na wskazanym projekcie, jeżeli tak, czemu, mimo braku zakończenia realizacji projektu, brak jest wymienionej faktury? 3. W przypadku braku związku projektu z obecną inwestycją, na podstawie jakiej decyzji i kiedy dokumentacja go dotycząca została usunięta z dokumentacji. Pismem z dnia 29 września 2015r. organ poinformował skarżącego, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na wniosek. Wskazał, że skarżący brał udział w podejmowaniu decyzji inwestycyjnych. Podniósł też, że inwestycja realizowana jest przez Zakład Komunalny Gminy L. sp. z o.o. z siedzibą w Ł., która będąc sukcesorem zakładu komunalnego realizuje zadanie na mocy przekazanego w akcie założycielskim zadania własnego gminy, dotyczącego zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, w oparciu o przeniesione z gminy na spółkę wszelkie pozwolenia oraz przekazaną spółce dokumentację techniczną. Podał, że na przedmiotowe zadanie uzyskano środki zewnętrzne w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. W dniu 9 grudnia 2015r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy w udostepnieniu informacji publicznej. Podniósł, że udzielone mu informacje są wewnętrznie sprzeczne i niewystarczające. Stwierdził, że przyjęcie, iż obecna inwestycja jest realizowana na podstawie projektu, o który pytał, nie pozwala na pozbycie się dokumentacji projektowej i finansowej, ponieważ realizacja projektu trwa. Przyjęcie natomiast, że obecna inwestycja nie odbywa się na podstawie dokumentacji projektowej, której dotyczył jego wniosek, powoduje konieczność weryfikacji celowości oraz zasadności dokonania ewentualnej płatności ze środków publicznych za projekt, który nie jest realizowany i podstaw porzucenia projektu, oraz dlaczego w/w projekt dotyczący oczyszczalni ścieków i kanalizacji wspólny z gminą G. został zapłacony tylko z budżetu gminy L. Podkreślił, że uzyskanie odpowiedzi na zadane pytania umożliwi prawidłową ocenę tego, czy działania były zgodne z obowiązującym prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarzut bezczynności jest bezpodstawny. Przytoczył stan faktyczny sprawy, zaznaczając, że z żadnej z udzielonych skarżącemu odpowiedzi nie wynika, aby jakakolwiek część dokumentacji została usunięta, natomiast jednoznacznie wskazano, że dokumentacja została przekazana spółce gminnej. Udokumentował, że przekazanie dokumentacji nastąpiło protokolarnie w dniu 10 września 2012r. Od tej daty spółka dysponuje dokumentacją związaną z kanalizacją gminy. Podał, że według informacji uzyskanych od Prezesa spółki, do chwili obecnej skarżący nie wystąpił do spółki o udzielenie jakiejkolwiek informacji. Stwierdził, że skarżący jako wieloletni radny (kadencje od 2006r. do 2014r.) zna proces wdrażania inwestycji skanalizowania gminy L., zwłaszcza, że w tym czasie zapadły główne decyzje inwestycyjne i miał wgląd w dokumentację techniczną. Wyjaśnił, że nigdy nie był realizowany wspólny projekt techniczny sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków dla gminy L. i gminy G. Gmina L. opracowała swoje własne projekty oddzielnie dla oczyszczalni ścieków w S., w ramach zamówienia publicznego z kwietnia 2005 roku i oddzielnego zamówienia dla sieci kanalizacyjnej dla obszaru gminy L. Twierdzenia zawarte we wnioskach, że projekty miały powstać wspólnie dla obydwu gmin są całkowicie gołosłowne. Dopiero uchwała z dnia 20 czerwca 2006 roku nr XXXVIII/218/2006 w sprawie zawarcia porozumienia międzygminnego dotyczącego wspólnego skanalizowania obydwu gmin, określiła warunki współpracy, które zakładają, że każda z gmin buduje sieć kolektorów we własnym zakresie, natomiast rozliczenie kosztów budowy oczyszczalni ścieków służącej obydwu gminom miało nastąpić proporcjonalnie do ilości zrzucanych ścieków kosztorysem powykonawczym. Uchwała warunkowała wszczęcie procesu budowy oczyszczalni uzyskaniem dofinansowania ze środków unijnych. Pomimo, że w trakcie postępowania aplikacyjnego wniosek gminy L. został ujęty na liście rezerwowej w indykatywnym wykazie indywidualnych projektów kluczowych w tym dużych, opracowanym przez Ministerstwo Środowiska i przekazany do dalszego procedowania w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, wniosek nie otrzymał dofinansowania i gmina L. przystąpiła do realizacji zadania we własnym zakresie, według zmodyfikowanych i zatwierdzonych projektów. Reasumując, organ wskazał, że wszystkie dokumenty dotyczące realizacji inwestycji, między innymi projekty techniczne, pozwolenia na budowę, pozwolenia wodno-prawne, itp. dostępne są, jak wskazano, w Zakładzie Komunalnym Gminy L. sp. z o.o. w Ł. Stwierdził, że nie odmówił udostępnienia dokumentów i udzielenia odpowiedzi, ale wskazał podmiot, który może udzielić kompleksowej informacji, dysponując kompletną dokumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał. W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r. poz. 782 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. W związku z tym uwzględnić należało, że wobec generalnego prawa do informacji publicznej postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co potwierdza np. art. 10 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Udostępnienie na wniosek następuje zaś bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli jednak informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Mianowicie wynika z nich, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz, że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest czy podmiot będący adresatem wniosku posiada te informacje. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną, która jest podstawą do negatywnego rozpatrzenia żądania. Wynika to z treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze oraz inne podmioty wykonujące administrację publiczną, będące w posiadaniu takich informacji. W wyroku z dnia 9 stycznia 2015 r. o sygn. akt I OSK 638/14 Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić wnioskodawcę, że nie posiada wnioskowanych informacji i twierdzenie takie w całości uwiarygodnić. W orzecznictwie akceptuje się też, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście zasad przewidzianych w art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., a tym samym powiadomienie winno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanej informacji co pozwoli na ustalenie, czy żądana informacja jest związana z zakresem działania i kompetencji organu oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy, (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09, Lex 5704/09 oraz z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12, Lex 12645750). W rozpoznawanej sprawie adresatem wniosku skarżący uczynił Wójta Gminy L., domagając się udostępnienia kopii faktury albo danych na temat kosztu sporządzenia w 2005r. projektu oczyszczalni ścieków i kanalizacji. Organ ustosunkował się do każdego z pism skarżącego, udzielając mu rzeczowych i logicznych informacji, z których jednoznacznie wynikało, że nie posiada żądanego dokumentu ani wiedzy na temat wysokości kosztu sporządzenia interesującego go projektu, czy innych danych dotyczących tego dokumentu, z powodu upływu czasu i przekazania całej dokumentacji Zakładowi Komunalnemu Gminy L. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. Powołany przez organ przepis art. 74 ustawy o rachunkowości uwiarygadnia brak w dokumentacji księgowej gminy wnioskowanej faktury zapłaty za sporządzenie projektu. Przepis ten zobowiązuje do przechowywania dokumentów księgowych przez okres 5 lat od momentu rozliczenia transakcji. W niniejszej sprawie chodziło natomiast o fakturę zapłaty za sporządzenie projektu, czyli konkretną czynność dokonaną w 2005r., jak wyjaśnił organ i czego skarżący nie negował. Zatem obowiązek przechowywania tej faktury w dokumentacji księgowej gminy istniał do końca 2010r. Po tym czasie faktura mogła zostać zniszczona. Poza tym organ skutecznie usprawiedliwił się brakiem dokumentacji projektowej, prawidłowo informując skarżącego o przekazaniu całej dokumentacji spółce gminnej, która jest odrębnym podmiotem prawnym i ma własne organy. Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515), zwanej dalej: u.s.g. gmina może realizować powierzone jej zadania poprzez wyodrębnione w ramach własnej struktury jednostki organizacyjne lub poprzez utworzone gminne osoby prawne. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (ust. 3). Ustawą tą jest ustawa z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (jednolity tekst Dz. U. z 2011r. Nr 45, poz. 236). Akt ten określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 tej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. W myśl art. 9 ust 1 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i formach gospodarki komunalnej (art. 4 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy). Przy czym na zasadzie art. 14 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorstwa komunalne, w stosunku do których rada gminy do dnia 30 czerwca 1997r. nie postanowiła o wyborze organizacyjno-prawnej formy lub o ich prywatyzacji, uległy z dniem 1 lipca 1997 r. przekształceniu w jednoosobową spółkę gminy, z mocy prawa. Do spółek takich zastosowanie mają przepisy Kodeksu handlowego (art. 16 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej). Zarówno w spółkach, które z mocy prawa powstały z przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego, jak i w spółkach utworzonych z udziałem jednostki samorządu terytorialnego działają niezależne od gminy organy tych spółek. Stosownie do art. 37 § 1 Kodeksu cywilnego spółka taka uzyskała osobowość prawną z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, czyli stała się odrębnym podmiotem praw i obowiązków. Art. 38 Kodeksu cywilnego stanowi, że osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Żaden przepis prawa nie uprawnia organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji władczych ingerowania w działalność takiej spółki, funkcjonującej według zasad cywilnoprawnych. Gmina pozostaje jedynie udziałowcem takiej spółki, nie jest więc dysponentem dokumentów dotyczących działalności spółki. Organ udzielił zatem skarżącemu właściwej wskazówki, gdzie może poszukiwać interesujących go danych. Ponadto z odpowiedzi organu wynikało, że według jego wiedzy obecnie realizowany jest ten sam projekt, który został sfinansowany ze środków unijnych. W takim stanie rzeczy nie może budzić wątpliwości, iż organ nie pozostawał w bezczynności wobec zgłoszonego przez skarżącego żądania udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Reasumując, Sąd nie znajduje uzasadnienia do zastosowania w sprawie art. 149 § 1 p.p.s.a., gdyż nie ma podstaw do zobowiązania organu do podjęcia działania w przedmiocie wniosku skarżącego ani też stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Z tego też powodu Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.