II SAB/Ol 103/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji w O. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji w O. do rozpoznania pkt 2, 3, 4, 5, 6 oraz zdania pierwszego pkt 1 wniosku M. S. z dnia [...] - w terminie 14 dni; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji w O. na rzecz M. S. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.S. ( dalej również jako: skarżący, strona) pismem z 3 sierpnia 2024 r zwrócił się do Dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji w Ornecie ( dalej również jako: Dyrektor, lub organ ) w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udzielenie odpowiedzi na pytania: 1/ o maksymalnie skrupulatne wskazanie jaki był zakres współpracy Pana jako Dyrektora OSIR z Panią N.B.? Proszę o przesłanie skanów dokumentów to potwierdzających; 2/ na czym polegała rzekoma niezawodność i zaangażowanie, którymi miała się wykazać N.B. we współdziałaniu z OSIR w Ornecie? Proszę o przesłanie skanów dokumentów to potwierdzających; 3/ na czym dokładnie polegało wsparcie finansowe i merytoryczne kierowanej przez N.B. komisji wobec OSIR w Ornecie? Proszę o przesłanie skanów dokumentów to potwierdzających; 4/ skoro stwierdził pan profesjonalizm w każdym działaniu N.B. to proszę o wskazanie wszystkich tych działań, w których ten profesjonalizm był przez pana zauważony? Proszę o przesłanie skanów dokumentów to potwierdzających; 5/ na czym polegało rzekome skuteczne wspieranie działania OSIR w Ornecie przez N.B. jak pan to ujął "dbając o każdy detal współpracy? Proszę o przesłanie skanów dokumentów to potwierdzających; 6/ proszę wymienić wszystkie projekty, które według treści pana opinii z 3.06.2024 r. OSIR w Ornecie mógł zrealizować dzięki współpracy z N.B.? Proszę o przesłanie skanów dokumentów to potwierdzających. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z 16 sierpnia 2024 r., co do pkt 1/ wniosku podał, że nie istnieje dokument regulujący zasady współpracy dyrektora OSIR z N.B.. Nadto stwierdził, że w trybie u.d.i.p. nie można domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub dokonania interpretacji. Przedmiotem wniosku nie może być również stan "świadomości" organu, gdyż informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Nadto pytanie z pkt 3/ jest niezrozumiałe i nie wiadomo o jakim wsparciu mowa. Skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiódł M.S. zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez obrazę: - art. 61 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek; - art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, iż wnioskowane przez skarżącego informacje nie są udostępniane w trybie ustawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: - zobowiązanie Dyrektora do wydania wnioskowanej informacji, ewentualnie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej; - stwierdzenie, że Dyrektor dopuścił się bezczynności; - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że pytanie numer 1/ dotyczyło zakresu współpracy, a nie tego czy istnieje dokument regulujący zasady współpracy. Organ nie odpowiedział również na pytania od nr 2 do nr 6, w związku z czym pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że nie był to wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 925 – p.p.s.a.), gdyż przedmiotem skargi była bezczynność. Natomiast stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej zarzuca bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji, o którą wnioskiem z 3 sierpnia 2024 r. zwróciła się strona skarżąca. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że problematyka dostępu do informacji publicznej została uregulowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – u.d.i.p.). W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Analiza uregulowań przedmiotowej ustawy prowadzi do konkluzji, że w przypadku skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia takiej informacji ( który wniosek otrzymał ) może zachować się w jeden z poniższych sposobów: 1. udzielić, w formie czynności materialno – technicznej, informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; 2. poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); 3. odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), czego organ winien dokonać w formie decyzji administracyjnej; 4. odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W judykaturze prezentowany jest jednolity pogląd, że ustawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Wydanie owych aktów następuje jednak zawsze wtedy, gdy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy. W takiej sytuacji formą obrony swojego stanowiska przez wnioskodawcę jest skarga na bezczynność organu (por. np. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 roku, sygn. I OSK 405/10; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 roku, sygn. II SAB/Go 31/12, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). W sytuacji gdy organ już ustali, iż żądana przez stronę skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy, to odmowa jej udzielenia może nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ze wszystkimi elementami zastrzeżonymi dla decyzji administracyjnej, nie zaś w formie pisma, które nie stanowiąc władczego załatwienia wniosku, wymyka się merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Niezałatwienie wniosku w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), stanowi o bezczynności organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Innymi słowy, z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, niezbędne oprócz uprzedniego przesądzenia czy żądaną informację można uznać za informację publiczną, jest również to czy adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Ośrodka Sportu i Rekreacji w Ornecie jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Okoliczność ta z resztą nie jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. W sprawie sporne pozostaje to czy kwestie objęte wnioskiem są informacją publiczną. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Zakres przedmiotowy stosowania przepisów u.d.i.p. określony został przepisem art. 6 u.d.i.p. przy czym zaznaczyć należy, że zamieszczone tam wyliczenie spraw zaliczanych do kategorii uznanych za sprawy publiczne ma charakter przykładowy. Zauważyć trzeba również, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlegać może ograniczeniu. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ jednak na te okoliczności się nie powoływał. Bez wątpienia słuszne jest stanowisko organu przedstawione w piśmie z 16 sierpnia 2024 r., że w trybie u.d.i.p. nie można domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub dokonania interpretacji. Przedmiotem wniosku nie może być również stan "świadomości" organu, gdyż informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zwrócić należy uwagę jednak na to, że niewiadomą pozostaje to, których pytań wystosowanych przez skarżącego dotyczy powyższe stwierdzenie. Przypomnieć należy, że skarżący w swoim wniosku sformułował sześć podwójnych pytań – zagadnień. Organ odpowiadając na powyższe odniósł się w zasadzie tylko do części pytania pierwszego stwierdzając, że nie istnieje dokument potwierdzający zasady współpracy. Bardziej szczegółowa jest wystosowana do sądu odpowiedź na skargę, jednak to nie w formie odpowiedzi na skargę następuje rozpoznanie wniosku, który przez stronę uznawany jest za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że odpowiedź na skargę nie może zastępować prawidłowej formy rozstrzygnięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego też w ocenie sądu organ rozpoznając wniosek skarżącego w sposób prawidłowy odniósł się jedynie do pytania zawartego w zdaniu drugim pkt 1/ wniosku stwierdzając jednoznacznie, nie istnieje dokument potwierdzający zasady współpracy. W odpowiedzi wystosowanej na wniosek skarżącego organ podkreśla jeszcze, że pytanie z pkt 3/ wniosku jest niezrozumiałe. W takiej sytuacji organ powinien się zwrócić do skarżącego o sprecyzowanie pytania, a następnie dokonać jego interpretacji, która pozwalałaby na ocenę słuszności stanowiska organu w rozpoznaniu tego pytania, a nie poprzestawać na stwierdzeniu, że nie jest ono zrozumiałe. Raz jeszcze podkreślić należy, że w świetle odpowiedzi udzielonej skarżącemu niewiadomą pozostaje, które pytania wystosowane przez skarżącego nie mogą być uznane za te dotyczące udostępnienia informacji publicznej. Sąd nie może zastąpić organu przy tej ocenie, nie wydaje się jednak aby pytanie 6 było kwestią ocenną lub wymagało szczegółowej interpretacji. W bardzo podobny sposób należy się odnieść do zdania pierwszego w pytaniu 1. Dlatego też sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej (poza zdaniem drugim pytania pierwszego ) i w związku z tym w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w pkt I wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego. Konsekwencją uznania, że odpowiedź na zdanie drugie pytania pierwszego jest jasna było oddalenie skargi w pozostałym zakresie ( pkt II wyroku ). Jednocześnie sąd uznał, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa charakteryzuje bowiem jego oczywistość. W okolicznościach niniejszej sprawy mieliśmy natomiast do czynienia jedynie z błędną, bądź pobieżną i mało precyzyjną wykładnią przepisów u.d.i.p., co nie sposób uznać za rażące naruszenie prawa. O powyższym sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., w pkt III w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.