II SAB/Ol 104/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Wójta Gminy w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...]. - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny; IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę 100 zł. (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 20 lipca 2021 r. J. M. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wójta Gminy (dalej jako: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając mu naruszenie: art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p.") przez nieudzielenie żądanej informacji publicznej; art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek; art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 20 ust. 1 b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej jako: "u.s.g.") w zakresie w jakim organ uznał, że żądanie udzielenia informacji na temat przebiegu posiedzeń rady gminy nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 30 czerwca 2021 r. złożył do organu, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: Proszę o informację z jakiego powodu Gmina nie spełnia wymogów art. 20 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie transmisji i publikacji posiedzeń Rady Gminy. Zgodnie z obowiązującą ustawą wszystkie posiedzenia Rady Gminy powinny być transmitowane w trybie rzeczywistym. Ustawa nie przewiduje wyjątków. Wobec powyższego proszę o informację dlaczego w okresie od 2020 do chwili obecnej obowiązek ten nie był w pełni realizowany. W jakiej formie były prowadzone posiedzenia Rady Gminy w okresie obostrzeń związanych z pandemią COVID? Czy forma korespondencyjna posiedzeń Rady Gminy jest dopuszczalna i jakie przepisy to regulują ? Ile od 2020 r. odbyło się sesji Rady Gminy w trybie online ? Ile od 2020 r. odbyło się sesji Rady Gminy w trybie korespondencyjnym ? Ile z tych posiedzeń było transmitowanych w trybie rzeczywistym ? Ile nagrań zostało udostępnionych dla opinii publicznej ? Jakie problemy techniczne uniemożliwiły rejestrację i nagrywanie obrad Rady Gminy, jak często sprzęt wykorzystywany do rejestracji i nagrywania był niesprawny ? Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał swój adres mailowy celem przesłania mu odpowiedzi na w/w pytania. W dniu 15 lipca 2021 r. skarżący otrzymał odpowiedź od organu, w której wyraził on stanowisko, że przedmiotem złożonego wniosku nie jest informacja publiczna. Do dnia złożenia niniejszej skargi nie została skarżącemu udostępniona informacja publiczna będąca przedmiotem wniosku z dnia 30 czerwca 2021 r. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 30 czerwca 2021 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie wskazanym w tymże wniosku w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, o zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w całości ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że pismem z dnia 14 lipca 2021 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wystąpienie z dnia 30 czerwca 2021 r. wyrażając podbudowany orzeczniczo pogląd, że przedmiotowy wniosek z uwagi na wyraźny, indywidualny i prywatny interes nie podpada pod ustawową definicję informacji publicznej i stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. Podał, że z uwagi na chęć realizacji tylko indywidualnych, prywatnych celów, wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Poinformowanie wnioskodawcy, że treść wniosku, będąca wyrazem realizacji prywatnych celów wnioskodawcy traci walor informacji publicznej, stanowi czynność materialno-techniczną, która nie przybiera formy decyzji administracyjnej i nie mieści się w normie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto, skarżący pomimo miejsca zamieszkania w B., dziwnym trafem kieruje swoje wystąpienie do odległej jednostki samorządu, co należy uznać za działanie celowe zmierzające do uzyskania informacji wyłącznie do realizacji prywatnych, jednostkowych interesów, które jest nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi dla swojej skuteczności zostać poprzedzona wniesieniem ponaglenia. Kwestia ta jest jednolicie ujmowana w orzecznictwie. Wyczerpujące rozważania zaprezentowane zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2020 r, sygn. akt l OSK 2266/19 (dostępny pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA) . Sąd stwierdził, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy jako organ władzy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Natomiast kwestią sporną w sprawie jest czy przedmiotem wniosku skarżącego objęte były informacje o charakterze publicznym. W świetle powyższego należało ocenić, czy żądane informacje stanowią informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Na zasadzie przywołanych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, ale nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Do kręgu tych podmiotów niewątpliwie należą organy gminy - art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Organem gminy jest rada gminy, zatem przebieg sesji rady stanowi informację publiczną i każdy ma prawo dostępu do takiej informacji - art. 2 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 61 Konstytucji RP, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle (zob. wyrok NSA z 7 marca 2003 r., II SA 3572/02 - LEX nr 144641). Wskazać również trzeba, że w myśl art. 11b ust. 1 u.s.g. działalność organów gminy (więc także i rady gminy) jest jawna. Ustęp 2. powyższego artykułu stanowi, że jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Z kolei art. 7 u.d.i.p. określa sposoby udostępniania informacji, wśród których wymienia się wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1 pkt 3 tej ustawy) i udostępnianie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących te posiedzenia. Według art. 18 ust. 1 u.d.i.p. "Posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne". "Organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady" (art. 19 u.d.i.p.). Skoro w powyższych przepisach jest mowa o prawie "dostępu" oznacza to obowiązek udostępnienia (również w formie transmisji) wszelkich materiałów dokumentujących sesje rady gminy, w tym ich ilość i formę. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, wnioskowane przez skarżącego we wniosku z dnia 30 czerwca 2021 r. informacje stanowią informację publiczną. Tym samym działanie organu, który odmówił udzielenia informacji w zakresie wskazanym we wniosku z tego względu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, było nieprawidłowe. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej organ powinien był albo udostępnić wnioskowane informacje albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia, a skoro tego nie uczynił to zachodzą podstawy do uznania, że dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 30 czerwca 2021 r. dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I. wyroku. Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II. wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie organu wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Bezczynność organu wynikała z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej i błędnej interpretacji przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. Odstępując z kolei w pkt III.i wyroku od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia grzywny Sąd stwierdził, że regulacja ta stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15, CBOS). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie okoliczności takie nie wystąpiły. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na marginesie jedynie, odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, że skarżący realizuje swoje konstytucyjne prawo "nie dostrzegając faktu, że identyczne (jednobrzmiące w sensie pytań, ich zredagowania, a nawet literalnego brzmienia) wystąpienie złożył wcześniej wirtualny, rzekomy mieszkanie wsi W." oraz że "dziwnym trafem kieruje swoje wystąpienie do odległej jednostki samorządu, co należy uznać za działanie celowe zmierzające do uzyskania informacji wyłącznie do realizacji prywatnych", Sąd stwierdza, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest znacznie odformalizowane i uproszczone. Tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Z przepisów u.d.i.p. nie wynika bowiem konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby taką informację otrzymać. Ustawa nie ogranicza także liczby podmiotów mogących wystąpić do organu z tożsamym wnioskiem.