II SAB/Ol 108/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Zespołu Opieki Zdrowotnej w N. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Zespół Opieki Zdrowotnej w N. do rozpoznania pkt. [...] i [...] wniosku skarżącego z dnia [...] - w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe w przedmiocie bezczynności organu; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Zespołu Opieki Zdrowotnej w N. na rzecz P. K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 24 czerwca 2025 r. (doprecyzowanym 25 czerwca 2025 r.) P. K. (skarżący), powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 – u.d.i.p.), zwrócił się do Zespołu Opieki Zdrowotnej w N. (organ) o udzielenie na wskazany adres mail następującej informacji publicznej: Skanu umowy na obsługę prawną Zespołu Opieki Zdrowotnej w N. (dalej ZOZ w N.) w roku 2025 oraz w roku 2024. Proszę również o informację w jakim trybie został wyłoniony podmiot wykonujący obsługę prawną. Skanu umowy z dyrektorem ZOZ w N. wraz z wszystkimi aneksami, obowiązujących w latach 2023-2025. Informacji o wysokości wynagrodzenia dyrektora ZOZ w N. w poszczególnych miesiącach lat 2023-2025 z rozdziałem na kwotę brutto, netto, dodatków, premii, "13", wynagrodzenia stałego, zmiennego i wszelkich innych tytułów. Skanów umów z kierownikami wszystkich oddziałów Szpitala w N. wraz ze wszystkimi aneksami, obowiązujących w latach 2023-2025. W odpowiedzi na powyższy wniosek (7 lipca 2025 r.) organ wezwał skarżącego do wykazania w zakresie pkt 3 wniosku, że udostępnienie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne do interesu publicznego. Odnośnie punktu 4 wniosku organ przesłał pismo, wzywające do uzupełnienia braków formalnych wniosku polegających na uzupełnieniu podpisu i podaniu przez skarżącego adresu w związku z oceną, iż zachodzi w tym zakresie konieczność wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. W dniu 12 lipca 2025 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu, zarzucając mu nierozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 czerwca 2025 r. w wymaganym prawem terminie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ do dnia wniesienia skargi nie zareagował na wniosek, a zatem pozostaje w bezczynności. Wniosek został skierowany do właściwego podmiotu - organu, którym jest Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej, który został utworzony przez Radę Powiatu w N. Dysponuje pieniędzmi publicznymi, które wydatkuje i bez wątpienia wykonuje zadania publiczne. Nie ulega również wątpliwości, iż z treści wniosku wynika, iż dotyczył on informacji publicznej prostej. Wskazał, że wysokość wynagrodzenia dyrektora w rozbiciu na każdy miesiąc kalendarzowy począwszy od miesiąca stycznia 2023 r. z wyszczególnieniem kwoty brutto, netto, dodatków, premii, wynagrodzenia stałego, zmiennego i wszelkich innych tytułów nie ma charakteru informacji publicznej przetworzonej. Wbrew twierdzeniu organu to w sposób oczywisty informacja publiczna prosta, którą organ dysponuje w postaci list płac czy też kartotek płacowych pracowników. Fakt przepisania danych z istniejących dokumentów nie świadczy o tym, iż mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie do rozpoznania wniosku w pełnym zakresie w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na uwzględnienie skargi w zakresie pkt 1 i 2 wniosku skarżącego i oddalenie skargi w pozostałym zakresie. W zakresie pkt 3 wniosku organ podjął niezbędne kroki formalne celem przystąpienia do udzielenia informacji publicznej. Natomiast co do pkt 4 wniosku organ wskazał, że żądana informacja publiczna nie dotyczy osoby pełniącej funkcji publicznej i nie ma związku z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją rodzi po stronie organu obowiązek wydania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia wnioskowanej informacji. Organ zobligowany był wezwać skarżącego do wskazania danych adresowych. Skarżący nie odpowiedział na wezwanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W warunkach niniejszej sprawy skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "informację publiczną" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Informacją publiczną jest więc informacja o aktywności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18, z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, dostępne w CBOSA). Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie ulega wątpliwości, że adresat wniosku – Zespół Opieki Zdrowotnej w N. - jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Stwierdzić także należy, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. udostępnieniu podlegają między innymi informacje dotyczące działalności organów władzy publicznej w zakresie wykonywania zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym. Wobec tego, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione - w sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy) - organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie udzielił, w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, informacji publicznej, pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do sądu. Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organu, udostępnił on wnioskowaną informację w zakresie pkt 1 i 2 wniosku. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek strony w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie (udostępnił wnioskowaną informację), postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA), przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 15 lipca 2024 r. (pkt II wyroku). Przechodząc dalej, w odniesieniu do pytania dotyczącego wysokości wynagrodzenia Dyrektora ZOZ, wskazać trzeba, że w ocenie Sądu, żądana przez skarżącego informacja o wynagrodzeniu co do zasady stanowi informację publiczną. Ta wstępna, ogólna ocena jest konsekwencją przyjęcia, że wynagrodzenie tej osoby finansowane jest ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, stąd informacja o wysokości wynagrodzenia wypłacanego pracownikowi w szpitalu, z podaniem kwoty przypisanej do konkretnego pracownika posiada co do zasady walor informacji publicznej. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że wynagrodzenia wszystkich pracowników gminy, powiatu oraz podległych samorządowi jednostek organizacyjnych należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny. Wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi przy tym jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne (zob. przykładowo wyrok NSA z 17 maja 2020 r., I OSK 1577/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Dalej należy jednak zauważyć, iż przesądzenie przez Sąd, że informacja ta posiada przymiot informacji publicznej nie powoduje bezwzględnej konieczności automatycznego jej udostępnienia, lecz wymaga rozważenia czy nie zachodzi przesłanka wyłączająca udzielenie tej informacji wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do tego przepisu "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Z powyższego unormowania wynika, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niespełniających funkcji publicznych, mających związek z pełnieniem tych funkcji, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika. Brak takiej zgody wyklucza zatem udostępnienie informacji publicznej. Organ rozpoznający taki wniosek powinien mieć przy tym na uwadze, że w razie kolizji między zasadą jawności informacji publicznych a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, dopuszczalny będzie jedynie taki sposób udostępniania informacji publicznej, który nie naruszy wskazanych dóbr chronionych (np. anonimizacja danych wrażliwych). Odnosząc powyższe rozważania do zaistniałego stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie działanie organu, który odmówił przekazania informacji o wysokości wynagrodzenia Dyrektora nie odpowiada żadnej z form załatwienia sprawy przewidzianych przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Chociaż organ powołał się na przesłanki do odmowy udzielenia informacji wymienione w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to jednak nie wydał on formalnej decyzji administracyjnej, która powinna zostać wydana w sytuacji, gdy następuje ograniczenie dostępu (odmowa) do informacji publicznej. Takie działanie stanowi jednak w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie art. 17 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p., skoro przyjmujemy, iż żądana informacja ma walor informacji publicznej, a organ został uznany za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W przypadku bowiem, gdy dana informacja będąca informacją publiczną nie może być udostępniona z przyczyn określonych w przepisach ustawy, podmiot dysponujący taką informacją jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Odnosząc się do udostępnienia skanów umów z kierownikami wszystkich oddziałów Szpitala kluczowe dla prawidłowego rozpoznania tej kwestii jest ustalenie, czy osoby wskazane w pkt 4 wniosku to osoby pełniące funkcje publiczne. W zależności od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy sposób rozpatrzenia wniosku. Zakres ochrony danych dotyczących osób pełniących funkcje publiczne jest bowiem znacznie węższy od takiego zakresu dotyczącego pozostałych osób. Kwalifikacja osób objętych wnioskiem jest zatem kluczowa i stanowi istotę prawidłowego rozpatrzenia wniosku. Przy ocenie tego, czy pracownik pełni funkcje publiczne, zachodzi konieczność badania uprawnień pracowników, których dotyczą żądane informacje. Niezbędna jest zatem indywidualna ocena każdej osoby, której dotyczy żądana informacja, pod kątem spełnienia przesłanek do zakwalifikowania jej jako osoby, która nie pełni funkcji publicznych (vide: wyrok NSA z dnia 12 listopada 2024 r. III OSK 5321/21). Dla prawidłowej kwalifikacji osób wskazanych we wniosku konieczne jest zapoznanie się z zakresem ich kompetencji i obowiązków i w oparciu o te dane rozstrzygnięcie tej kwestii. Skoro zatem sprawa żądania zawartego w pkt 3 i 4 wniosku skarżącego nie została do dnia rozpoznania sprawy załatwiona w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, należało stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności. O powyższym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt I sentencji wyroku. W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego wpis (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata (480 zł) oraz opłatę skarbową uiszczoną od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł), czyli łącznie 597 zł.