II SAB/Ol 110/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wójta Gminy M. w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. Pismem z 29 lipca 2024 r. M.S. (skarżący, strona), powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Urzędu Gminy M. o przesłanie w wersji elektronicznej w formacie PDF kopii pisma mieszkańców sołectwa P., które skierowali do Wójta Gminy oraz Urzędu Gminy. W odpowiedzi, pismem z dnia 9 sierpnia 2024 r. Wójt Gminy M. (organ) zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie czego dotyczy żądane pismo mieszkańców Sołectwa P. Doprecyzowując treść żądania (e-mail z 12 sierpnia 2024 r.) skarżący wskazał, że wnosi o skan dokumentu jaki mieszkańcy P. złożyli do Wójta Gminy M. w związku z wątpliwościami związanymi z osobami biorącymi udział w wyborach sołtysa w tym roku. W odpowiedzi, pismem z dnia 23 sierpnia 2024 r., Wójt Gminy M. wskazał, że wniosek skarżącego nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 10 września 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu zarzucając mu naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; - art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej; - art. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim dokument, o który zawnioskował nie został uznany za informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 29 lipca 2024 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych, tj. przesłania skanu pisma od mieszkańców P. w związku z wątpliwościami związanymi z osobami biorącymi udział w wyborach sołtysa. Argumentował, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę sprawują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Każda zatem informacja dotycząca działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, niezależnie od tego, czy odnosi się ona spraw pewnej zbiorowości, grupy osób, czy też pojedynczych podmiotów, stanowi informację publiczną (bez względu na jej wytwórcę). Co ważne - sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Sprawy publiczne są to sprawy związane z funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. A więc określenie sprawy jako publicznej oznacza, że jest to sprawa ogółu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w jego ocenie dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej nie mają przymiotu informacji publicznej. Żądanie udostępnienia informacji publicznej, zawartej w dokumencie prywatnym przez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi dla swojej skuteczności zostać poprzedzona wniesieniem ponaglenia. Kwestia ta jest jednolicie ujmowana w orzecznictwie. Wyczerpujące rozważania zaprezentowane zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2020 r. (sygn. akt l OSK 2266/19, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Sąd stwierdził, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego – jest to uprawnienie konstytucyjne określone w art. 61 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 61 ust. 3 Konstytucji wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa - wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności, praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Przywołana wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej służy zatem realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Nie ulega jednak wątpliwości, że akt ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest zakres podmiotowy i przedmiotowy i brak przesłanek negatywnych dla udostępnienia informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust. 1 różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Pozostaje poza sporem w analizowanej sprawie, że stosowny wniosek skarżący złożył, czyniąc jego adresatem Urząd Gminy w M. Przedmiotem zaś wniesionej skargi jest bezczynność Wójta Gminy M. w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie w jakim dotyczy on udostępnienia listy osób w związku z wątpliwościami związanymi z osobami biorącymi udział w wyborach sołtysa. W związku z tak sformułowanym żądaniem niezbędne jest ustalenie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania. Niezbędne jest przy tym również rozstrzygnięcie, czy dane, o których udostępnienie zwrócił się skarżący, stanowią informację publiczną, bowiem charakter żądanej informacji determinuje formę udzielonej odpowiedzi. Wskazać w tym miejscu też należy, że załatwienie sprawy z wniosku skarżącego na podstawie u.d.i.p. mogło nastąpić w następujących formach, a mianowicie : 1/ poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), 2/ poprzez odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), 3/ przez poinformowanie wnioskodawcy, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, bądź że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji, 4/ poprzez poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Przy czym czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W badanej sprawie – zdaniem Sądu – spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania wskazanej wyżej ustawy dostępowej. W świetle zawartych w niej uregulowań, należy bowiem uznać, że Wójt jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej. Z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika wprost, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Powyższe oznacza, że organami władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa. Wójt gminy jest zatem podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku z uwzględnieniem u.d.i.p. i tym samym jest odpowiedzialny za udostępnienie informacji publicznej lub odmowę jej udostępnienia. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się także, że zakres pojęcia informacji publicznej należy interpretować szeroko uwzględniając konstytucyjny charakter tego prawa. Informację publiczną stanowi, zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub w zakresie swoich kompetencji gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, CBOSA). Zgodnie z art. 1 u.d.i.p każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o danych publicznych, w tym treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Mając na uwadze powyższe szerokie rozumienie przedmiotu informacji publicznej, w którym co do zasady wszystko, co wiąże bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust.1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną, stwierdzić należy, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Ocena zasadności wywiedzionej skargi wymaga więc odpowiedzi, czy informacja, której udzielenia domaga się skarżący, a więc udostępnienie skanu pisma od mieszkańców P. spełnia warunki informacji publicznej. Niewątpliwie sprawy dotyczące wyboru i odwołania sołtysa są sprawami z zakresu administracji publicznej, wobec czego mają walor informacji publicznej. Taki charakter ma również lista uczestników zebrania wiejskiego. W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012 r. (sygn. I OSK 2021/12, CBOSA) powtórzyć należy, że uczestnictwo mieszkańca danego sołectwa w zebraniu wiejskim sprawia, że od chwili otwarcia obrad aż do momentu ich zakończenia ma on wpływ na podejmowane uchwały organu sołectwa, a więc jego udział w sprawowaniu władzy publicznej związany jest z pełnieniem w tym czasie funkcji publicznej. Zatem jego dane osobowe, poprzez fakt uczestnictwa w pracach organu uchwałodawczego sołectwa, stają się danymi publicznymi, jako że mają związek z wykonywaniem przez niego funkcji publicznej. Przywołany wyrok dotyczy kwestii działalności zebrania wiejskiego jako informacji publicznej. Nasuwa się jednak pytanie, czy wszystkie dokumenty, bez względu na ich charakter, kierowane do organu a związane z procedurą wyboru/odwołania sołtysa stanowią informację publiczną. Nie ulega wątpliwości, że będące osią sporu pismo mieszkańców kierowane do organu nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Jak wynika z katalogu uprawnień podmiotu informacyjnie zainteresowanego, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., prawo do informacji obejmuje też prawo wglądu do dokumentów urzędowych. Oznacza to, że ustawodawca realizację wglądu do dokumentu ograniczył wyłącznie do dokumentu urzędowego. Od dokumentów urzędowych należy odróżnić dokumenty prywatne pochodzące od osób fizycznych. Według Sądu Najwyższego dokumentem prywatnym jest każde pismo będące dokumentem, jeśli nie jest ono dokumentem urzędowym (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 3 października 2000 r., sygn. ICKN 804/98, Lex nr 50890). Dokumentami prywatnymi będą w tym rozróżnieniu listy, wnioski, petycje czy skargi. Dokumenty prywatne nie podlegają udostępnieniu co do treści i postaci - tak jak w przypadku dokumentów urzędowych ( art. 6 ust.1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.) – nie można więc domagać się wglądu do nich czy też ich kserokopii. Wprawdzie dokumenty prywatne mogą zawierać informację publiczną i wówczas sama ta informacja podlega udostępnieniu. Niewątpliwie pismo osób fizycznych jest dokumentem prywatnym. Oznacza to, że dokument prywatny skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z dnia 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17, CBOSA) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną żądanie obejmujące dokument wniosku złożonego w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "pismo osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...) Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Oceniając w takim kontekście pismo mieszkańców sołectwa zawierające wątpliwości związane z osobami biorącymi udział w wyborach sołtysa stwierdzić należy, że mimo, że dotyczą one sprawy publicznej, mają charakter prywatnego dokumentu i z tego powodu wyłączone jest prawo zapoznania się z oryginalnym nośnikiem (pełną treścią tego dokumentu), o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. W związku z tym działanie organu w reakcji na żądanie udostępnienia treści pisma stanowi - w ocenie Sądu - prawidłową realizację obowiązku wynikającego z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można tym samym pod adresem organu wyartykułować zarzutu bezczynności, bowiem przyjęty przez niego tryb procedowania w odniesieniu do żądania udostępnienia pisma mieszkańców P. w związku z wątpliwościami związanymi z osobami biorącymi udział w wyborach sołtysa ocenić należy jako prawidłowy. Ma bowiem rację organ stwierdzając, że żądana w tym zakresie informacja nie stanowi informacji publicznej i jako taka nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Stwierdzenie powyższego oznacza, że pod adresem organu nie może być skutecznie wyartykułowany zarzut bezczynności w tym zakresie, a tym samym skarga przedstawia się jako bezzasadna, co obligowało Sąd do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.