II SAB/Ol 121/17

Dnia 26 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sprawie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia - odrzucić skargę. "[...]" złożył do tut. Sądu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w "[...]" polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej pismem z dnia 12 maja 2017r., przekazanej skarżącemu 29 maja 2017r. Podał, że organ twierdzi, że propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną i odmawia zarówno przekazania odwołania do właściwego organu drugiej instancji - Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, jak też odmawia rozpoznania tego odwołania. W związku z tym wniósł o uznanie przez Sąd, że propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu skarżącego ze służby oraz o nakazanie organowi podjęcia stosownych działań prawnych, tj. przekazania odwołania skarżącego do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (jeśli Sąd uzna go za organ właściwy do merytorycznego rozpoznania odwołania) lub o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w "[...]" do merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącego (jeżeli Sąd uzna Dyrektora za organ właściwy). W uzasadnieniu skarżący podał, że do służby w Służbie Celnej powołany został w dniu 31 grudnia 1999r. Pismem z dnia 12 maja 2017r., przekazanym skarżącemu w dniu 29 maja 2017r., otrzymał propozycję pracy będącą - w ocenie skarżącego - decyzją o zwolnieniu go ze służby, albowiem każda decyzja skarżącego w stosunku do tej propozycji (tj. zarówno jej przyjęcie, jak i ewentualne nieprzyjęcie) skutkowała w efekcie zwolnieniem skarżącego ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. W związku z tym skarżący odwołał się od tej decyzji pismem z dnia 24 maja 2017r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w piśmie z dnia 23 czerwca 2017r. stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje odwołanie od propozycji pracy i w związku z tym nie zostanie ono rozpoznane merytorycznie. Skarżący podał ponadto, że w dniu 11 września 2017r. złożył zażalenie do Szefa KAS na bezczynność, ale w odpowiedzi z dnia 21 września 2017r. poinformowano go, że nie przysługuje mu prawo do wniesienia zażalenia. Wyjaśnił, że został zmuszony do przyjęcia propozycji zatrudnienia, ale cały czas kwestionuje jej zasadność i domaga się złożenia mu propozycji służby, a tym samym utrzymania statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Wskazał, że fakt zwolnienia go ze służby potwierdza to, że musiał złożyć oświadczenie majątkowe w trybie art. 200 ust. 1 pkt 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 roku (Dz. U z 2016r. poz. 1947 ze zm., dalej jako: ustawa o KAS), czyli w trybie przewidzianym dla osób zwalnianych ze służby. Podniósł, że otrzymana propozycja pracy ingeruje bezpośrednio w jego prawa i wpływa na jego status jako funkcjonariusza, albowiem niezależnie od decyzji skarżącego zwalnia go ze służby i pozbawia statusu funkcjonariusza. W sytuacji zaś, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza, niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej. Podniósł, że otrzymał mianowanie do służby i podstawa prawna jego stosunku służbowego ma charakter administracyjno-prawny. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane na tle poprzednio obowiązującej ustawy wskazał, że w procesie transformacji Służby Celnej każdy funkcjonariusz powinien otrzymać indywidualną decyzję administracyjną określającą miejsce pełnienia służby, stopień oraz uposażenie, a w stosunku do funkcjonariuszy celnych nie obowiązują żadne mechanizmy prawne tzw. wypowiedzenia zmieniającego określonego w Kodeksie pracy. Podkreślił, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a., lecz wystarczy, że zawiera ono co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie. Poza tym o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. Wskazał, że w przypadku gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Dochowanie tych wymogów jest tym bardziej istotne w sytuacji wydania przez organ decyzji uznaniowej, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazał, że zgodnie z art. 169 ust 4 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016r. (Dz.U. z 2016r. poz. 1948 ze zm., dalej jako: ustawa Przepisy wprowadzające KAS) propozycja pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, a zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnych. Zatem otrzymana przez skarżącego propozycja pracy jest w swe istocie decyzją zwalniającą go ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Natomiast organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie chce przekazać odwołania skarżącego do Szefa KAS w trybie 133 k.p.a., ani też (ewentualnie) nie chce się uznać za organ właściwy do rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w "[...]" wniósł o jej oddalenie, podnosząc że nie pozostaje w stanie bezczynności w związku z odwołaniem złożonym przez skarżącego od decyzji o zwolnieniu ze służby, gdyż skarżący takiej decyzji nie otrzymał, a w związku z tym nie mógł złożyć od niej odwołania, zaś organ nie miał obowiązku przekazania odwołania do Szefa KAS. Organ podał, że o bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ albo nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Zdaniem organu, obowiązujące przepisy nie obligowały go do żądanych przez skargę działań, gdyż przepisy ustawy wprowadzającej KAS nie przewidywały możliwości składania odwołań od propozycji zatrudnienia. Stwierdził, że funkcjonariuszowi, któremu złożono propozycję zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzającej KAS, funkcjonariusz składał w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia we wskazanym terminie uznano za równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. Zatem organ dysponując wynikającym z ustawy prawem kształtowania stosunku służbowego złożył skarżącemu pisemną propozycję z dnia z dnia 12 maja 2017r. określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. W dniu 29 maja 2017r. skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji pracy, a nowe warunki zatrudnienia zaczęły obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017r. Wskutek przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służbowy z dniem określonym w propozycji, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy na czas nieokreślony. W świetle powołanej ustawy przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest traktowane jak zwolnienie ze służby, gdyż zwolnienie funkcjonariusza ze służby następuje tylko na podstawie ściśle określonych w ustawie o KAS przesłanek, zawartych w art. 179 i art. 180 ustawy o KAS. W opisanej powyżej sytuacji przekształcenia służbowego w stosunek pracy żadna z przesłanek zawartych w przepisach nie zaistniała, a związku z tym nie nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Skoro brak propozycji służby nie jest równoznaczny z decyzją o zwolnieniu ze służby, to skarżącemu nie przysługiwał żaden tryb odwoławczy, a tym samym organ nie pozostawał w bezczynności, nie przekazując Szefowi KAS pisma oznaczonego przez skarżącego jako odwołanie. Przepisy nie nakładały także na organ obowiązku rozpatrzenia pisma skarżącego we własnym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym przede wszystkim oceną, czy zaskarżone działanie organu lub jego bezczynność podlega kontroli sądu administracyjnego z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., skarga na bezczynność może dotyczyć wyłącznie spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego oraz innym wskazanych w tym przepisie procedur. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., skarga do sądu administracyjnego przysługuje na decyzje administracyjne, niektóre postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu polegająca na niepodjęciu czynności w sprawie odwołania od pisma z dnia 12 maja 2017r. nr "[...]", dotyczącego propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, które w ocenie skarżącego jest decyzją o zwolnieniu ze służby. Należało zatem dokonać analizy, czy pismo to można zakwalifikować jako decyzję (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Wskazać należy, że kwestia charakteru prawnego propozycji składanych w trybie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS była przedmiotem orzekania zarówno przez wojewódzkie sądy administracyjne, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2018r. (sygn. akt I OSK 105/18) wskazano, że zgodnie z przepisami ustawy o KAS dokonana została instytucjonalna reforma finansów publicznych poprzez przemodelowanie aparatu skarbowego w ten sposób, iż dokonano połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Utworzona w ten sposób Krajowa Administracja Skarbowa, zgodnie z intencją ustawodawcy, stanowić ma pion wyspecjalizowanej administracji rządowej wykonujący zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia - w zakreślonym w niej terminie - propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające KAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dokonując oceny charakteru prawnego tej propozycji w kontekście uprawnienia do jego zaskarżenia w trybie administracyjnym, a co za tym idzie skutkującym przyjęciem uprawnienia do przeprowadzenia kontroli bezczynności organu w tych sprawach przez sąd administracyjny, wziął pod uwagę następujące okoliczności: 1. propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające KAS), 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej, a zatem brak jest administracyjnoprawnego charakteru dla powyższej kompetencji organu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że nie sposób w przedstawianej funkcjonariuszowi propozycji dostrzec cech decyzji, od której przysługiwałoby uprawnienie do złożenia środka zaskarżenia w trybie administracyjnym. Podkreślono, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak wynika z art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017r. W myśl ust. 3 ww. przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi zatem jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia, z uwagi na jej charakter nie stanowi czynności bądź aktu, opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie jest również decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., a zatem nie sposób przyjąć, że możliwym jest pozostawanie organu w bezczynności w rozpoznaniu "odwołania" wniesionego od propozycji pozbawionej charakteru decydującego o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. W związku z powyższym stwierdzić zatem należy, że przedstawiona skarżącemu propozycja zatrudnienia nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie, gdyż stanowi jedynie akt woli, a nie władzy organu administracji publicznej. Propozycja zatrudnienia nie nakłada na funkcjonariusza żadnych obowiązków. To funkcjonariusz decyduje bowiem, czy propozycję tą przyjmie, czy też nie. Nie sposób zatem uznać, że propozycja ta ma cechy decyzji administracyjnej. Wskazać także należy uwagę na fakt, że w ustawie o KAS ustawodawca przewidział formę decyzji jedynie w ścisłe określonych przypadkach, o których mowa w art. 276 ustawy o KAS. W pozostałych przypadkach ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji, a także wyłączył możliwość zaskarżania tych czynności do sądu administracyjnego (art. 277 ustawy o KAS). W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że skoro propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną zaliczoną przez ustawodawcę do aktów objętych kognicją sądów administracyjnych, to niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność Dyrektora Izby w zakresie zaniechania czynności procesowych zmierzających do rozpoznania odwołania od takiej propozycji. Oznacza to, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa skarga na wskazaną przez skarżącą bezczynność organu nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. W związku z tym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.