II SAB/Ol 122/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Janowska sędzia WSA Przemysław Krzykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. N. na bezczynność Burmistrza Miasta D. w udostępnieniu informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta D. do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza Miasta D na rzecz strony skarżącej A. N. kwotę 100,00 zł (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z 28 lipca 2024 r. A. N. (dalej jako: "strona", "skarżący", "wnioskodawca") wystąpił do Urzędu Miasta w D. z prośbą o "udzielenie informacji" w zakresie uzasadnienia podjętej decyzji o postawieniu w jego ocenie zbędnych dwóch znaków drogowych B36: jeden z tabliczką T-25c i drugi z tabliczką T-25a (początek i koniec obowiązywania znaku zakazu zatrzymywania) przy wjeździe do posesji usytuowanej na skrzyżowaniu ulic [...] i [...] w D. W uzasadnieniu pisma wnioskodawca przedstawił swoje wątpliwości. W odpowiedzi z 19 sierpnia 2024 r. na ww. pismo Burmistrz Miasta D. (dalej jako: "organ", "Burmistrz") poinformował wnioskodawcę, że zgłoszona przez niego uwaga zostanie przeanalizowana i w uzasadnionym przypadku zostanie wprowadzona zmiana. Nadto Urząd planuje w przyszłym roku dokonać inwentaryzacji oznakowania wszystkich dróg gminnych. Replikując do otrzymanej od organu odpowiedzi w piśmie z 20 sierpnia 2024 r. zatytułowanym "zażalenie" strona podniosła, że nie zgłaszała błędów, a prosiła o podanie uzasadnienia podjętej decyzji. Z kolei w piśmie z 29 sierpnia 2024 r. strona złożyła ponaglenie na brak udzielenia jej w ustawowym 14 dniowym terminie informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazała, że odpowiedź udzielona jej przez organ nie jest na temat. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej strona wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 28 lipca 2024 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych, tj. podania uzasadnienia podjętej decyzji o postawieniu dwóch znaków zakazu B-36 z tabliczkami T-25a i T-25c na ul. [...] w D, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskutek bezczynności organu zarzucono naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, polegające na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął 1 sierpnia 2024 r., zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany nie udzielił odpowiedzi. W związku z czym, w odniesieniu do złożonego wniosku, który nie została zrealizowany, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podniósł, że pismo otrzymane od organu 19 sierpnia 2021 r. było nie na temat. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ wyjaśnił, że pismem z 19 sierpnia 2024 r. udzielił odpowiedzi, że przeanalizuje zgłoszoną uwagę i podejmie dalsze działanie. Odpowiedź ta została tak sformułowana, gdyż tut. Urząd nie jest w posiadaniu żadnych dokumentów, które byłyby podstawą do wprowadzenia zmiany organizacji ruchu na przedmiotowej ulicy w zakresie ustawienia dodatkowego znaku zakazu B-36 wraz z tabliczkami T-25a i T-25c. Urząd nie jest w stanie ustalić, czy wprowadzona zmiana była podyktowana faktem złożenia wniosku przez użytkowników drogi, właściciela nieruchomości czy też innych służb na utrudnienia w ruchu drogowym na tym odcinku drogi. Wskazał nadto, że Urząd prowadził dalszą weryfikację przedmiotowej sprawy i uzyskał informacje od Starostwa Powiatowego w D. - organu zarządzającego ruchem drogowym na drogach gminnych w mieście D., że od 2011 r. w ich ewidencji nie widnieje żadna zatwierdzona zmiana organizacji ruchu na w/w odcinku drogi. Burmistrz nadmienił, że od czasu otrzymania informacji od skarżącego z 28 lipca 2024 r. tutejszy Urząd nie zakończył sprawy oznakowania i będzie analizował potrzebę funkcjonowania znaków zakazu oraz po otrzymaniu opinii od Komendanta Powiatowego Policji w D. oraz Powiatowego Zarządu Dróg w D., a w razie zaistnienia konieczności zostanie wprowadzona zmiana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Kontrola, o której mowa w §1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Jednocześnie według z art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W myśl art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola sądu obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na bezczynność. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w przypadku, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Zauważyć trzeba, że celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W tym zakresie nie jest zatem istotne, czy opieszałości organu była przez organ zawiniona, czy też wynikała ona jedynie z błędnego jego przekonania co do sposobu załatwienia danej sprawy. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie stosownie do treści art. 149 §1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), która stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich zgodnie z art. 10 u.d.i.p. jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego), przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. W doktrynie i orzecznictwie sądowym, mając na uwadze treść art. 1 ust.1 i art.6 ust. u.d.i.p. oraz konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust.1 i ust. 2 Konstytucji RP, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Jest nią zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie posiadanych kompetencji. W rozpoznawanej sprawie skarżący uczynił adresatem wniosku Urząd Miasta w D. Niesporne jest więc, że adresatem wniosku jest Burmistrz Miasta D, a więc podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, w zakresie, w jakim dotyczą przedmiotu działalności i kompetencji organu. Organ winien był zatem załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Wynika z nich bowiem, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16). Aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien wyraźnie powiadomić wnioskodawcę, że nie posiada wnioskowanych informacji i wyjaśnić dlaczego. Zatem w sytuacji, gdy organ (podmiot zobowiązany) nie posiada żądanych informacji, również zobowiązany jest do załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jeżeli podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie dysponuje daną informacją, powinien zawiadomić o tym wnoszącego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 5 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 64/13). Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, w tym zasad "dobrej administracji". Winno więc ono zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). Powiadomienie winno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd musi mieć możliwość oceny, czy prawdopodobne jest, że organ rzeczywiście nie posiada żądanej informacji. Oceniając czy podmiot zobowiązany powinien taką informację posiadać, sąd powinien między innymi móc ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją (por. wyrok NSA z 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09 oraz z 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12). Tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony i zabezpieczenie jej przed arbitralnymi działaniami zobowiązanego podmiotu, który z różnych przyczyn może dążyć do nieujawnienia posiadanych informacji publicznych. W kontekście powyższego należało przyjąć, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego. W rozpoznawanej sprawie pismem z 28 lipca 2024 r., które jak wynika z akt przekazanych przez Burmistrza do Urzędu wpłynęło 26 lipca 2024 r. (powyższe daty są rozbieżne, jednak pozostaje to bez wpływu na przebieg i wynik sprawy) wnioskodawca zwrócił się o podanie uzasadnienia podjętej decyzji o postawieniu w jego ocenie zbędnych dwóch znaków drogowych B36, natomiast w odpowiedzi udzielonej w piśmie z 19 sierpnia 2024 r. (a więc już po upływie 14-dniowego terminu) organ poinformował wnioskodawcę, że zgłoszone przez niego uwaga zostanie przeanalizowana i w uzasadnionym przypadku zostanie wprowadzona zmiana. W ocenie sądu treść wniosku sformułowana jest w sposób precyzyjny, zaś skierowane przez organ do skarżącego pismo nie spełnia wymogów pozwalających przyjąć, że jego wniosek datowany na 28 lipca 2024 r. został rozpoznany przez organ w jednej z przewidzianych prawem form. Z powyższej odpowiedzi nie wynika po pierwsze w sposób jednoznaczny, czy Burmistrz nie posiada żadnych informacji w wymaganym przez stronę zakresie. W ocenie sądu przedmiotowa odpowiedź jest zdawkowa i nieprecyzyjna i jako taka nie stanowi uzasadnienia, o które wnosiła strona. Dodatkowo należy zauważyć, że skarżący pismem z 20 sierpnia 2014 r. ponownie wystąpił o udzielenie żądanych informacji, które organ pozostawił bez odpowiedzi. Sąd podkreśla, że właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii (o taki dostęp chodziło w przedmiotowej sprawie, co potwierdza kolejne pismo skarżącego z 29 sierpnia 2024 r., gdzie odwołuje się on już bezpośrednio do ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/10). Bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie zareagował na otrzymany wniosek, ale także wówczas gdy udziela on informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). W rozpoznawanej sprawie organ do czasu złożenia skargi na jego bezczynność nie udzielił informacji wnioskowanej przez stronę ani nie poinformował o negatywnych przesłankach odmowy uwzględnienia wniosku, w tym nie zawiadomił jej, że nie posiada żadnych dokumentów dotyczących postawienia znaków drogowych B36. Stanu bezczynności Burmistrza nie zniosła także odpowiedź organu na skargę. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że odpowiedź na skargę w ogóle nie może sanować dotychczasowej opieszałości organu i zwalniać go z obowiązku podjęcia wobec strony wymaganych prawem działań. Adresat wniosku zobowiązany jest udzielić bezpośrednio wnioskodawcy konkretnej, rzeczowej i wiarygodnej odpowiedzi na wniosek, a nie próbować zastąpić takie działania odpowiedzią na skargę (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). Przypomnieć też należy, że zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do zakresu wniosku (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej) oraz w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Z uprawnienia, o którym mowa w ww. przepisie organ nie skorzystał. Mając powyższe na uwadze sąd zobowiązał Burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem, o czym orzeczono na podstawie art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie 1. sentencji wyroku. Orzekając w punkcie 2. wyroku zgodnie z dyspozycją art. 149 §1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Samo natomiast uchybienie terminowi z art. 13 u.d.i.p. nie przesądza o rażącym charakterze bezczynności. O kosztach postępowania sądowego obejmujących wpis od skargi w wysokości 100,00 zł rozstrzygnięto w pkt. 3 wyroku stosownie do art. 200 p.p.s.a. W niniejszej sprawie sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).