II SAB/Ol 126/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Starosty w sprawie wydania decyzji dotyczącej udrożnienia urządzeń melioracji wodnych 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do wydania decyzji; 2) stwierdza, że bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Staroście grzywnę w wysokości 5000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych); 4) przyznaje od Starosty na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych); 5) zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z załączonych do skargi dokumentów wynika, że M. D. (dalej jako: "skarżący"), wystąpił do Starosty w sprawie udrożnienia rurociągu usytuowanego na terenie działki nr "[...]" w M. Zdaniem skarżącego rurociąg drenarski został uszkodzony podczas budowy Hotelu M., co spowodowało podtapianie sąsiednich gruntów. Decyzją z dnia "[...]" r. Starosta, na podstawie art. 77 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, nakazał właścicielowi działki nr "[...]" wykonanie prac mających na celu udrożnienie i konserwację urządzenia melioracji wodnych szczegółowych – rurociągu drenarskiego. Decyzją kasacyjną z dnia "[...]" r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zobowiązał Starostę do ustalenia wszystkich właścicieli przedmiotowego rurociągu, funkcję rurociągu, jego istnienie i funkcjonowanie, przyczyny jego niedrożności. Nakazał wykonanie odkrywek rurociągu lub jego przeglądu przy zastosowaniu kamery wizyjnej. Pismem z 12 grudnia 2016 r. skarżący skierował do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, jako organu II instancji, zażalenie na bezczynność Starosty oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ II instancji pismem z 10 kwietnia 2017 r. wezwał po raz trzeci Starostę do przesłania akt sprawy wraz z ustosunkowaniem się do zarzutów podniesionych w zażaleniu. W dniu 24 kwietnia 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem Starosty, skargę na bezczynność tego organu w wydaniu decyzji. Organ II instancji w dniu 26 kwietnia 2017 r. wydał postanowienie, w którym wyznaczył Staroście trzydziestodniowy termin na załatwienie sprawy. W dniu 12 czerwca 2017 r. skarżący złożył wniosek o wymierzenie Staroście grzywny z tytułu niewykonania obowiązku przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie skargi na bezczynność. Prawomocnym postanowieniem z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SO/Ol 6/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wymierzył Staroście grzywnę w wysokości 2000 zł za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy w terminie. W dniu 5 grudnia 2017 r. skarżący złożył do tutejszego Sądu wniosek o rozpatrzenie jego skargi na bezczynność na podstawie dołączonego odpisu skargi na bezczynność, zgodnie z art. 55 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący zaznaczył, że Starosta nadal nie przekazał skargi na bezczynność Sądowi. Stwierdził, że organ rażąco i z premedytacją narusza przepisy prawa. Najpierw z premedytacją nie przekazał akt organowi II instancji, mimo trzykrotnego wezwania, a obecnie z premedytacją nie przekazał akt Sądowi. Zdaniem skarżącego, potwierdzeniem systematycznego i rażącego naruszenia elementarnych zasad działania organów administracji jest fakt zaniechania przez organ zwrotu zasądzonych kosztów procesu, mimo prawomocnego już postanowienia. Skarżący wniósł o: - zobowiązanie Starosty do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; - stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz - zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi z dnia 11 grudnia 2017 r. Starosta wniósł o umorzenie postępowania sądowego. Podał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż w dniu "[...]" 2017 r. wydał decyzję, o którą wnioskował skarżący. Wyjaśnił, że postępowanie przed wydaniem decyzji trwało dłużej z uwagi na konieczność współpracy z licznymi stronami, poszukiwania ewentualnej dokumentacji z okresu przedwojennego, trudności w ustaleniu odcinka niedrożności urządzeń. Okoliczności te, zdaniem organu, usprawiedliwiają przedłużający się czas załatwienia sprawy. W ocenie organu nie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Ponadto żądanie ukarania grzywną staje się również bezprzedmiotowe w świetle postanowienia Sądu z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt SO/Ol 6/17. Starosta wskazał, że skarga została odnaleziona dopiero w dniu 11 grudnia 2017 r. Okazało się że była podpięta pod dokumentację w innej sprawie. Brak odpowiedzi na skargę był wynikiem szeregu niefortunnych zbiegów okoliczności i zdarzeń. Naczelnik Wydziału Środowiska w Starostwie, który prowadzi postępowanie w skarżonej sprawie, w okresie 14 – 27 kwietnia 2017 r. był nieobecny w pracy z powodu opieki nad ciężko chorą żoną. Sprawy rodzinne na tyle go zaabsorbowały, że przy rozpatrywaniu nagromadzonych spraw, skarga przez nieuwagę została dołączona do innych dokumentów. Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego potwierdził doręczenie skarżącemu decyzji z dnia 11 grudnia 2017r. w przedmiocie udrożnienia urządzeń melioracji wodnych. Wobec wydania decyzji, wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji. Wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej do wysokości połowy kwoty orzeczonej grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. Dodatkowo wyjaśnił, że badanie stanowiące podstawę do wydania decyzji zostało wykonane na koszt skarżącego. Zaznaczył, że badanie to wykonane zostało w ciągu jednej godziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), stanowi o tym art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości bezczynność Starosty w załatwieniu wniosku skarżącego w sprawie udrożnienia rurociągu usytuowanego na terenie działki nr "[...]" w procesowej formie decyzji administracyjnej. Decyzja kasacyjna organu II instancji wydana została w dniu "[...]" r. Po zwrocie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, rozpoczął się na nowo bieg ustawowych terminów do wydania decyzji. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako: "k.p.a."), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W rozpatrywanym przypadku oczekiwana przez skarżącego decyzja wydana została dopiero "[...]" r., a więc po przeszło trzech latach od zwrotu sprawy organowi I instancji i to dopiero na skutek wniosku skarżącego o rozpoznanie skargi na bezczynność na podstawie odpisu skargi, wobec nieprzekazania jej Sądowi, do czego uprawnia art. 55 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem - jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Staroście wymierzona została bezskutecznie grzywna za nieprzekazanie skargi Sądowi w kwocie 2000 zł. Mimo wymierzenia grzywny, Starosta nie przesłał skargi na bezczynność i akt sprawy Sądowi, nie podjął też żadnych czynności procesowych w weryfikowanym postępowaniu administracyjnym. Jak wyjaśnił skarżący, czemu nie zaprzeczył organ, Starosta ani razu nie informował skarżącego o przyczynach zwłoki, czyli zaniechał obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W myśl § 2 tego artykułu ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Znamienne jest w sprawie również to, że bezczynność Starosty potwierdzona została przez organ II instancji, który wyznaczył mu konkretny termin do załatwienia sprawy, jednak organ I instancji zignorował wydane w tym względzie postanowienie. Ponadto skarżący wykazał, że organ II instancji musiał trzykrotnie wzywać Starostę do nadesłania akt sprawy w celu rozpatrzenia zażalenia na bezczynność. Powyższe przekonuje o lekceważącym stosunku Starosty do wniosku skarżącego i oczywistym nieprzestrzeganiu wskazanych przepisów prawa, do których organ administracji publicznej ma obowiązek bezwzględnie się zastosować. Ponieważ jednak przed rozpoznaniem skargi na bezczynność organ ostatecznie wydał decyzję w sprawie, to bezczynność ustała. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, publ. na stronie orzeczenia nsa.gov.pl). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Przy czym w obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, omówiona bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. W niniejszej sprawie ewidentne milczenie organu, konieczność kilkukrotnego wzywania Starosty do nadesłania akt administracyjnych, które nie zostały przekazane w ogóle Sądowi, mimo wezwania doręczonego organowi w dniu 8 grudnia 2017 r., przekonuje o jawnym nierespektowaniu zasad postępowania i całkowitej samowoli w załatwianiu sprawy administracyjnej. Znaczny czas oczekiwania skarżącego na wydanie decyzji w sprawie, podejmowane przez skarżącego środki prawne mające na celu zaprzestanie bezczynności i ich ignorowanie przez Starostę przekonują o braku woli załatwienia sprawy, co świadczy o rażącym naruszeniu prawa. W przedstawionych okolicznościach nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja organu, że skarga na bezczynność odnaleziona została dopiero 11 grudnia 2017r., tj. w dniu wydania oczekiwanej decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na wniosek o ukaranie grzywną z dnia 5 czerwca 2017 r., organ nie wspominał o zagubieniu skargi na bezczynność. Starosta Mrągowski podał, że postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego wykazało m.in., że nie ma możliwości ustalenia na jakim odcinku urządzenia melioracyjne są niedrożne. Urządzenia te pochodzą z okresu przedwojennego i nie ma dokumentacji ich przebiegu, stąd utrudnienia w ustaleniu podmiotów i możliwości nałożenia na nich obowiązków w przedmiotowym zakresie. Wobec nieprzekazania Sądowi akt administracyjnych sprawy, nie sposób zweryfikować aktywności organu w sprawie, jakie działania podejmował i z jakim skutkiem. Podnoszone okoliczności, jako niepoparte dokumentami źródłowymi, nie mogą stanowić usprawiedliwienia. Nawet w przypadku zagubienia skargi na bezczynność, okoliczność ta nie mogła stanowić przeszkody w niezwłocznym zakończeniu postępowania administracyjnego. Organ orzekający dysponował bowiem aktami sprawy i powinien mieć świadomość znacznego przekroczenia ustawowych terminów wydania decyzji administracyjnej w sprawie. Ponadto odnalezienie skargi na bezczynność, jak się okazało, było możliwe. Możliwe było też wydanie decyzji w ciągu trzech dni od otrzymania przez organ zawiadomienia o złożeniu przedmiotowego wniosku przez skarżącego i wezwaniu do nadesłania akt sprawy. Z wyjaśnieni skarżącego wynika także, że mimo obowiązującej w postepowaniu administracyjnym zasadzie oficjalności postępowania, Starosta zaniechał przeprowadzenia dowodu drożności rury drenarskiej, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Badanie takie było natomiast możliwe i wykonane zostało dopiero na zlecenie i koszt skarżącego, a wykonane zostało w czasie jednej godziny. Stąd wniosek, że przeprowadzenie dowodu na okoliczność drożności urządzenia melioracji wodnej szczegółowej było możliwe, wbrew twierdzeniom organu. Zaniechanie zlecenia przeprowadzenia takiego dowodu, chociaż organ II instancji wskazywał w decyzji kasacyjnej na potrzebę jego przeprowadzenia, świadczy także o lekceważącym stosunku organu do sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego i braku woli w jej załatwieniu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za zasadne wymierzyć Staroście Mrągowskiemu karę grzywny w wysokości 5000 zł jako adekwatnej do stwierdzonego naruszenia, znacznego czasu trwania w bezczynności, jawnego lekceważenia działań skarżącego zmierzających do zaniechania bezczynności, nieprzekazania skargi na bezczynność i akt sprawy. Miarkując wysokość kary Sąd uwzględnił, że uprzednio wymierzona kara grzywny w kwocie 2000 zł za nieprzekazanie skargi Sądowi nie zdyscyplinowała organu do działania zgodnego z prawem. Dlatego zasadnym było ponowne wymierzenie kary dolegliwszej, w wysokości, która będzie wystarczająca dla zdyscyplinowania organu, a zarazem jest adekwatna do stopnia jego zawinienia i okresu bezczynności. Jednocześnie Sąd uznał za celowe orzec o przyznaniu skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł tytułem pewnego zadośćuczynienia za wyjątkowo długi okres pozostawania organu w bezczynności w sprawie. Orzeczone w pkt 3 i 4 sentencji wyroku kwoty mieszczą się w wymiarze grzywny i sumy pieniężnej określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. i art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że wymierzenie organowi grzywny, czy zasądzenie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej, w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., pozostawione jest uznaniu Sądu, który może miarkować ich wysokość ze względu na indywidualne okoliczności danej sprawy. Ponadto zauważyć należy, że art. 149 § 2 p.p.s.a. uprawnia Sąd do jednoczesnego orzekania o grzywnie i sumie pieniężnej, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę spójnik "lub" wyrażający zgodnie z zasadami poprawnej legislacji tzw. alternatywę nierozłączną. Oznacza on, że Sąd może orzec jeden z tych środków represyjnych albo oba łącznie (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1677/17, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego kwoty uiszczonego wpisu od skargi w wysokosci 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłaty skarbowej w wysokości 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa, rozstrzygnięto na zasadzie art. 201 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).