II SAB/Ol 136/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Zespołu Opieki Zdrowotnej w N. w udostępnieniu informacji publicznej 1/ zobowiązuje Zespół Opieki Zdrowotnej w N. do rozpoznania w zakresie punktu 1 wniosku skarżącego P. K. z dnia [...], w terminie 14 dni; 2/ stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od Zespołu Opieki Zdrowotnej w N. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 8 sierpnia 2025 r., złożonym drogą mailową, P. K. (dalej jako: "skarżący") zwrócił się do Zespołu Opieki Zdrowotnej w N. (dalej jako: "organ"), na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej w skrócie: "u.d.i.p."), o udostępnienie informacji publicznych dotyczących szpitala w N.: 1. Skanów wszystkich faktur/rachunków, wystawionych w 2025 roku przez lekarzy, pracujących w 2025 roku na oddziale chirurgicznym ogólnym, którzy prowadzą działalność gospodarczą, są zatrudnieni na kontrakcie, umowie z podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, którzy rozliczają się w takiej formie wraz z potwierdzeniami zapłaty; 2. Ilu lekarzy pracujących na oddziale chirurgicznym ogólnym zatrudnionych jest na umowie o pracę, a ilu w innych formach (kontrakt, umowa -zlecenie, itp.)? W dniu 12 sierpnia 2025 r. organ udzieli odpowiedzi na pytanie z pkt 2. wniosku. Natomiast w zakresie pkt 1., odrębnym pismem przesłanym drogą mailową, wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez przedłożenie własnoręcznie podpisanego wniosku lub opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym oraz wskazanie adresu zamieszkania – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Organ wyjaśnił, że uzupełnienie wskazanych braków jest wymagane, gdy ma dojść do wydania decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z 16 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2621/16). Organ musi przeanalizować i ocenić czy w sprawie zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do informacji. Podniesiono, że organ odmawia udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, gdy udostępnienie informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stwierdzono, że podejrzenie zaistnienia powyższej sytuacji zachodzi w zakresie pkt 4 wniosku (powinno być pkt 2). Stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ zawiadomił wnioskodawcę, że wniosek zostanie rozpoznany merytorycznie w terminie 14 dni od dnia uzupełnienia braków. W wyznaczonym terminie skarżący uzupełnił żądane braki przesyłką poleconą, nadaną w Urzędzie Pocztowym 12 sierpnia 2025 r. W dniu 9 września 2025 r. wpłynęła do organu skarga skarżącego na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1. Stwierdzenie bezczynności w zakresie rozpoznania pkt 1. wniosku i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. Zasądzenie kosztów postępowania, a w szczególności opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skarżący przytoczył stan faktyczny sprawy. Podniósł, że do dnia wniesienia skargi organ nie rozpoznał wniosku w zakresie pkt 1., a zatem bez wątpienia pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz o odstąpienie od obciążania Zespołu Opieki Zdrowotnej w N. kosztami postępowania w niniejszej sprawie. Organ zaznaczył, że skarżący uzupełnił dane w dniu 18 sierpnia 2025 r., a w dniu 9 września 2025 r. wpłynęła do organu skarga z dnia 1 września 2025 r. Organ wyjaśnił, że nieudostępnienie wnioskowanych informacji w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie miało charakteru zamierzonego. Wnioskodawca kieruje do organu mnóstwo wniosków, które pod względem treści są znacząco do siebie podobne. Jednocześnie zakres wnioskowanych informacji wymaga od organu szeregu czynności, których wykonanie nie jest możliwe w ustawowym terminie. Opóźnienie realizacji wniosku wynikało z natłoku obowiązków administracyjnych, które tymczasowo wpłynęły na zdolność pracowników organu do terminowego spełniania wszystkich zobowiązań. Brak reakcji na wniosek nie miał zatem charakteru rażącego naruszenia prawa, lecz wynikał z niedopatrzenia pracownika. Nadto skarżący nie wykazał w skardze żadnych ujemnych dla niego konsekwencji wynikających z rzekomej bezczynności organu. Zważywszy, że w działaniu organu nie można doszukać się złej woli, czy też próby uchylenia się od ustawowego obowiązku, wniesiono jak na wstępie. Dodatkowo organ podniósł, że zakres wniosku wymaga zgromadzenia ogromnej liczby dokumentów, które należy w części zanonimizować. Organ zobligowany jest rozważyć, czy nie powinien wydać decyzji odmownej z uwagi na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wnioskodawca składa duże ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej, skutkujących paraliżem organu oraz brakiem możliwości realizowania podstawowego zadania, tj. udzielania świadczeń zdrowotnych. Zdaniem organu nie sposób zarzucić mu bezczynności, bowiem podjął niezbędne kroki formalne celem przystąpienia do udzielenia informacji publicznej, natomiast skarżący przedwcześnie wystąpił ze skargą do sądu. Uzasadniając wniosek o odstąpienie od obciążenia kosztami postępowania, organ wskazał, że Zespół Opieki Zdrowotnej w N. znajduje się obecnie w bardzo trudnej sytuacji finansowej, która uniemożliwia terminowe regulowanie zobowiązań. Na potwierdzenie załączył sprawozdanie biegłego rewidenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlegała załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jest to bowiem podmiot leczniczy w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2025 r. poz. 450 ze zm.), który udziela świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych ubezpieczonym oraz innym osobom uprawnionym do tych świadczeń na podstawie przepisów nieodpłatnie, za częściową odpłatnością lub całkowitą odpłatnością. Jest to zatem jednostka dysponująca majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne. Nie jest również sporne w sprawie, że skarżona bezczynność dotyczy braku udostępnienia informacji publicznej. Dotychczas organ nie załatwił wniosku skarżącego w zakresie pkt 1. wniosku, w którym skarżący domagał się skanów wszystkich faktur/rachunków, wystawionych w 2025 roku przez lekarzy, pracujących w 2025 roku na oddziale chirurgicznym ogólnym, którzy prowadzą działalność gospodarczą, są zatrudnieni na kontrakcie, umowie z podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, którzy rozliczają się w takiej formie wraz z potwierdzeniami zapłaty. Treść wniosku wskazuje, że żądane dane stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą sposobu wydatkowania środków publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p.). Organ potwierdził skarżącemu pismem z 12 sierpnia 2025, że wnioskowane dane w zakresie pkt 1. stanowią informację publiczną i zadeklarował rozpoznanie wniosku w terminie 14 dni od dnia uzupełnienia braków formalnych wniosku. Mimo uzupełnienia żądanych danych organ nie wywiązał się ze zobowiązania. Pismo skarżącego z podpisanym wnioskiem i wskazanymi danymi adresowymi wpłynęło do organu 18 sierpnia 2024 r., zatem od tego dnia rozpoczął bieg terminu do załatwienia wniosku i upłynął bezskutecznie 1 września 2024 r. Jeżeli zaistniały przeszkody do rozpatrzenia wniosku w wyznaczonym terminie, organ powinien był przed upływem tego terminu poinformować o tym skarżącego i wskazać nowy termin do rozpatrzenia wniosku. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponuje żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, tj. w terminie 14 dni, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że o ile zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione powody. Wnioskodawca może kwestionować powołane przez organ okoliczności w skardze na bezczynność. Wówczas Sąd bada czy zwłoka jest uzasadniona. W rozpatrywanym przypadku organ zaniechał w ogóle poinformowania skarżącego o przyczynie zwłoki i nowym terminie rozpoznania wniosku. Tym samym nie może się skutecznie obronić przed zarzutem bezczynności, przez wskazanie przyczyn zwłoki dopiero w odpowiedzi na skargę. Skarga skarżącego na bezczynność wpłynęła do organu 9 września 2025, a więc po upływie terminu na rozpatrzenie wniosku. Do tego czasu organ nie udostępnił żądanych danych ani nie wydał decyzji odmownej, pozostawał więc w bezczynności i stan ten trwał na dzień orzekania Sądu. W niniejszej sprawie nie można uznać, że skarga została wywiedziona przedwcześnie. Skarga została datowana 1 września 2025 r., tj. w dniu upływu terminu do załatwienia wniosku. Nie wiadomo przy tym czy i kiedy została nadana, w aktach sprawy brak jest koperty z pieczęcią Urzędu Pocztowego. Jest tylko prezentata organu z datą wpływu skargi do organu 9 września 2025 r., czyli w czasie kiedy organ bezspornie pozostawał w bezczynności, co potwierdzają argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę, sprowadzające się w zasadzie do wskazania przyczyn zwłoki, a z podanych wyżej przyczyn działanie takie należy uznać za spóźnione. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, organ nie podjął niezbędnych kroków formalnych do załatwienia wniosku. Samo wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku w związku z uznaniem możliwości wydania decyzji odmownej nie usprawiedliwiało dalszej bezczynności. Zasadnym jest wyjaśnić, że w omawianej ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Dlatego za wniosek uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym (art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Z tego też względu postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest co do zasady odformalizowane i uproszczone, co potwierdza np. art. 10 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 14 września 2012r., sygn. akt I OSK 1013/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Powyższe potwierdza, że bez znaczenia dla oceny zasadności niniejszej skargi jest podnoszona przez organ okoliczność, że skarżący nie wykazał żadnych ujemnych dla niego konsekwencji spowodowanych wskazaną bezczynnością. Skarżący nie miał takiego obowiązku. Prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym, przysługującym każdemu w ustalonym ustawowo terminie, bez względu na interes prawny. W wyroku z 29 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 6654/21, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w orzecznictwie ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., ponieważ informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny, bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, który nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem interesu prawnego. Sytuacja natomiast wygląda inaczej, gdy organ zamierza wydać decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. bądź też umorzyć postępowanie na mocy art. 14 ust. 2 u.d.i.p. lub też wydać jakikolwiek inny akt administracyjny, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas winien wymagać od wnioskodawcy usunięcia braków formalnych wniosku, w tym na przykład w postaci podpisu, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., jeśli podanie zostało wniesione drogą elektroniczną, bez bezpiecznego, weryfikowanego podpisu. NSA wskazał, iż pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji", o czym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów regulujących procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, a więc i obejmującą tryb postępowania określony w art. 64 k.p.a. oraz przepisów, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Konkludując, we wszystkich tych przypadkach, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać należy własnoręcznego podpisu wnioskodawcy bądź podpisu elektronicznego na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2667/17 oraz z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1574/18 i powołane w nich orzeczenia, publ. w CBOSA). Skład orzekający przytoczone stanowisko podziela. Reasumując, podkreślić trzeba, że zasygnalizowanie skarżącemu okoliczności przystąpienia do rozpatrzenia wniosku nie usprawiedliwiało dalszej bezczynności. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę na bezczynność za zasadą i zobowiązał organ do rozpoznania pkt 1. wniosku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił krótki termin przekroczenia co do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz to, że Zespołu Opieki Zdrowotnej w N. jest organem w znaczeniu funkcjonalnym. Pracownicy organu nie specjalizują się w interpretacji przepisów prawa, ale w realizacji świadczeń zdrowotnych. W niniejszej sprawie można przypisać organowi jedynie błędną wykładnię i zastosowanie przepisów u.d.i.p., lecz nie można mu przypisać kwalifikowanego (rażącego) lekceważenia obowiązków i celowego zaniechania, choć sygnalizowane przeoczenie pracownika jest działaniem nagannym i obciąża ten organ. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego: uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), rozstrzygnięto na zasadzie art. 201 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.)