I OSK 2621/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost–Durchowska Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Izby Aptekarskiej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Gl 74/16 w sprawie ze skargi D. Z. na bezczynność [...]Izby Aptekarskiej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Izby Aptekarskiej w K. na rzecz D. Z. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. D. Z. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Okręgowej Rady Aptekarskiej – [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze wniósł o: 1) zobowiązanie Okręgowej Rady Aptekarskiej – [...] w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z 8 września 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2) odstąpienie od wymierzenia Okręgowej Rady Aptekarskiej – [...] w [...] grzywny na postawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), 3) zasądzenie od Okręgowej Rady Aptekarskiej – [...] w [...] zwrotu kosztów postępowania w łącznej kwocie 1564,20 zł, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych w wysokości trzykrotności stawki minimalnej, wpisu od skargi, opłaty skarbowej od odpisu pełnomocnictwa, kosztów korespondencji pocztowej, opłat bankowych za wykonane przelewy, opłaty skarbowej oraz wpisu od skargi. Uzasadniając skargę skarżący podał, że 8 września 2015 r., przy użyciu poczty elektronicznej z adresu [...], złożył anonimowo wniosek o udostępnienie informacji publicznej na adres poczty elektronicznej Okręgowej Rady Aptekarskiej – [...] w [...]. W odpowiedzi przedstawiciel Okręgowej Rady Aptekarskiej – [...] w [...] potwierdził otrzymanie wniosku, przy czym poinformował, że złożony wniosek jako że jest niepodpisany traktuje jako spam. Nadto podał, że "w przypadku dalszego nękania anonimowo adres skierujemy do spamu". Skarżący stwierdził, że termin do załatwienia sprawy upłynął 23 września 2015 r., jednakże ani do tego dnia, ani do dnia sporządzenia skargi, nie została udzielona mu informacja zgodnie z wniesionym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nie wydano również i nie doręczono mu decyzji wydanej na podstawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 dalej: "u.d.i.p."). W ocenie skarżącego bezczynność polegała na przekroczeniu terminów do udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na jej przedwczesność oraz zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazał, że pomiędzy skargą, a odpowiedzią upłynęło 8 dni, a zatem trudno mówić o przewlekłości postępowania w rozumieniu art. 35 K.p.a. Następnie podał, że wskazanie w przedmiotowej skardze danych przez skarżącego, uznał za uzupełnienie wniosku z 8 września 2015 r. i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W związku z powyższym 25 marca 2016 r. wysłał na podany adres e-mail wnioskowaną informację, kierując ją do osoby fizycznej D. Z. Zwrócił uwagę, że wiele izb aptekarskich w Polsce nie uwzględniło anonimowego wniosku przesłanego z adresu "[...]" i nie przesłało informacji na bezosobowy wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 74/16, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym powyższej skargi w pkt: 1 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; 2 stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3 umorzył postępowanie w pozostałym zakresie; 4 zasądził od Okręgowej Rady Aptekarskiej – [...] w [...] na rzecz skarżącego 604,20 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Okręgowa Rada Aptekarska – [...] w [...] w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w pkt 1 i pkt 4. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 1 u.d.i.p., 2) przepisów prawa procesowego, przez sporządzenie błędnego uzasadnienia i przyjęcia błędnej oceny prawnej, co doprowadziło do niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. Wskazując na powyższe wniosła o zmianę pkt 1 zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wobec niestwierdzenia bezczynności organu, jak również o zmianę pkt 4 zaskarżonego wyroku i zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów procesu za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 oraz pkt 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Okręgowa Rada Aptekarska – [...] w [...] wskazała, że zasady działania poczty elektronicznej umożliwiają składanie wniosków, nie w celu uzyskania informacji, ale w celu np.: sparaliżowania pracy organu zobowiązanego do udzielenia odpowiedzi. Często taką korespondencję wysyłają tzw. booty (specjalne programy komputerowe) a nie ludzie. Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że zgodnie z obowiązującym prawem ma ona możliwość ustanowienia różnego rodzaju filtrów, które nie dopuszczają do atakowania strony organu spamem. W utrwalonej praktyce maile niepodpisane lub pochodzące od nieznanego lub nieidentyfikowalnego nadawcy, w celu ochrony infrastruktury komputerowej organu oraz zapobieżenia atakowi hakerów na strony, pocztę i dane organu mogą, a nawet powinny być usuwane i pozostawiane bez odpowiedzi, gdyż czasem wystarczy odczytać maila, aby atak hakera mógł być dokonany. Odpowiadając na maila skarżąca kasacyjnie miała na celu sprawdzenie, czy wnioskodawca w ogóle istnieje, oraz jaki jest jego status prawny i czy faktycznie złożył wniosek. Podniosła, że wiosek – nie tylko o informację publiczną - może złożyć jedynie podmiot fizycznie istniejący w obrocie prawnym, a sam fakt wysłania maila przez nieidentyfikowalnego nadawcę nie powoduje uczestnictwa w obrocie prawnym. W mailu z 15 października 2015 r. nie chodziło o podpis elektroniczny, a o wskazanie wnioskodawcy. Podkreśliła, że zamiarem organu nie było uchylenie się od udzielenia informacji publicznej, ale stwierdzenie, czy wniosek został złożony przez istniejący obiektywnie podmiot. Sam bowiem fakt istnienia adresu e-mail nie przesądza o tym, że kryje się za nim "forma prawna" uprawniona do złożenia wniosku o informację publiczną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W ocenie skarżącego wywody zawarte w skardze kasacyjnej pozostają bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym połowy kosztów dojazdu z Lublina do Warszawy samochodem osobowym, tj. 360 km w obie strony i przelicznika 0,8358 zł wynikającego z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 2002 r. Żądanie połowy kosztów dojazdu uzasadniał tym, że w dniu rozprawy występuje jako pełnomocnik w dwóch następujących po sobie sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie [...] Izba Aptekarska w [...] otrzymała drogą mailową niepodpisany wniosek o udzielenie informacji publicznej w postaci sprawozdania finansowego i sprawozdania z działalności Okręgowej Rady Aptekarskiej działającej przy [...] Izbie Aptekarskiej. Organ, do którego zostało skierowane powyższe żądanie nie odpowiedział na wniosek, uznając, iż nie jest wiadomym, czy wniosek ten został złożony przez istniejący obiektywnie podmiot. Realizacja wniosku nastąpiła dopiero po złożeniu przez D. Z. a do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Zarzut naruszenia tego przepisu nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek, mamy do czynienia w istocie z dwoma postępowaniami o różnym charakterze i dwiema sprawami administracyjnymi. Ważny przy tym jest fakt, czy podmiot zobowiązany w ogóle zamierza udzielić informacji, czy w grę nie wchodzi informacja publiczna przetworzona, czy organ zamierza obciążyć podmiot wnioskujący kosztami, oraz czy w grę nie wchodzi odmowa udzielenia informacji. Ma to związek z formą zakończenia danego postępowania i przepisami, które będą znajdowały wówczas zastosowanie. Jeśli organ dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, Kodeks postępowania administracyjnego nie ma w ogóle zastosowania – informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno – technicznej (ustawa reguluje formę wniosku, terminy do jego załatwienia i opłaty). Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny, bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazywaniem szczególnego interesu. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela dotychczasowe stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną. W przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest nakazu, aby wnioskodawca musiał podać swoje dane osobowe albowiem może informację uzyskać ustnie, może wnioskować także o przesłanie jej na poste restante czy na adres skrytki pocztowej. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. Argumentem przemawiającym za dopuszczalnością także i takiej formy wniosku jest wynikający z przepisów ustawy brak konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to ze względu na to, że żądając informacji nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby otrzymać informację. Pamiętać bowiem trzeba, iż to właśnie cel ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz regulacja jej art. 10 ust. 2, który przewiduje, iż informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia uznanie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Sytuacja wygląda natomiast inaczej, gdy: udostępnienie informacji publicznej wiąże się z poniesieniem kosztów, gdzie wezwanie do ich uiszczenia, jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i do którego nie stosuje się bezpośrednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (regulujący m.in. formę wniosku), wymaga jednak zindywidualizowania wnioskodawcy, a więc jego pisemnego podpisu (ewentualnie podpisu elektronicznego), z uwagi na potrzebę nałożenia na wnioskodawcę określonego obowiązku (zapłaty kosztów) wniosek nie może być anonimowy; gdy okazuje się, że ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej (kwestia wykazania, w jaki sposób udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego); istnieją bezpośrednie powody do odmowy udzielenia informacji publicznej (przez wzgląd na tajemnice ustawowo chronione). Wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i w okolicznościach tej sprawy właściwie go zastosował. Zasadnie przyjął, że skoro złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji, to należy stwierdzić, że wniosek strony skarżącej nadawał się do rozpoznania. Spełniał bowiem powyższe, podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpatrzenie. W tej sytuacji jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu, że strona skarżąca, we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie musiała podawać imienia i nazwiska. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. Wytyk naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09, 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, dlaczego w jego ocenie organ dopuścił się bezczynności w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jaki był charakter tej bezczynności. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, zaś ocena prawna wyrażona przez Sąd opiera się na prawidłowej subsumcji znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej, skargę tę oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Do kosztów zaliczono wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Nie został natomiast uwzględniony wniosek o zwrot kosztów dojazdu pełnomocnika do Sądu, albowiem w świetle art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a. brak jest podstaw prawnych do zasądzenia na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów dojazdu jej pełnomocnika. Ustawodawca za niezbędne w tym zakresie uznał tylko koszty wskazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.