IV SAB/Gl 74/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi D.Z. na bezczynność [...] Izby Aptekarskiej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 4) zasądza od [...] Izby Aptekarskiej w K. na rzecz strony skarżącej 604, 20 zł (słownie: sześćset cztery złote dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D.Z., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego K.Ł., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Okręgowej Rady Aptekarskiej - [...] Izby Aptekarskiej w K. (dalej "[...]") skargę, zawartą w piśmie z 14 marca 2016 r., na bezczynność SIA w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o: 1) zobowiązanie [...] do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 8 września 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2) odstąpienie od wymierzenia [...]grzywny na postawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., 3) zasądzenie od [...] zwrotu kosztów postępowania w łącznej kwocie 1564.20 zł, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych w wysokości trzykrotności stawki minimalnej (480 zł) określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (1440 zł, co do której to kwoty zgodnie z § 16 zd. 1 w/w rozporządzenia oświadczył, że stanowi ona wysokość kosztów obciążających skarżącego), wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od odpisu pełnomocnictwa (17 zł), kosztów korespondencji pocztowej (4,20 zł), opłat bankowych za wykonane przelewy (2 x 1,50 zł) opłaty skarbowej oraz wpisu od skargi. W ocenie strony skarżącej bezczynność polegała na przekroczeniu terminów do udzielenia informacji publicznej. Uzasadniając skargę strona skarżąca przedstawiła w niej przebieg zdarzeń poprzedzających jej złożenie wraz z ich oceną prawną. W tych ramach strona skarżąca stwierdziła, że w dniu 8 września 2015 r. przy użyciu poczty elektronicznej z adresu [...], złożyła anonimowo wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany do [...] i przesłany na adres poczty elektronicznej [...] Wniosek dotyczył informacji publicznej w postaci sprawozdania finansowego i sprawozdania z działalności Okręgowej Rady Aptekarskiej działającej przy [...] Izbie Aptekarskiej. W odpowiedzi przedstawiciel [...] potwierdził otrzymanie wniosku, przy czym poinformował, że złożony wniosek jako że niepodpisany traktuje jako spam. Nadto stwierdził, że "w przypadku dalszego nękania anonimowo adres skierujemy do spamu". Strona skarżąca stwierdziła, że termin do załatwienia sprawy upłynął w dniu 23 września 2015 r., jednakże ani do tego dnia ani do dnia sporządzenia skargi nie została udzielona jej informacja zgodnie z wniesionym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nie wydano również i nie doręczono stronie skarżącej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p. Dalej w skardze jej autor podał, że podmiot zobowiązany jest organem samorządu zawodowego aptekarzy, w związku z czym stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ciążył na nim obowiązek udostępnienia informacji publicznej, w której jest posiadaniu, sama zaś żądana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c, f u.d.i.p. Wniosek o udzielenie informacji nie jest podaniem w rozumieniu art. 63 kpa i może on być złożony drogą elektroniczną. Strona skarżąca przytoczyła także szereg orzeczeń sądów administracyjnych potwierdzających jego stanowisko, że anonimowość złożonego wniosku nie zwalnia podmiotów od obowiązku udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę [...] wniosła o jej odrzucenie z uwagi na jej przedwczesność oraz zasądzenie od wnioskodawcy kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazała, że pomiędzy skargą, a odpowiedzią upłynęło 8 dni, a zatem trudno mówić o przewlekłości postępowania w rozumieniu art. 35 kpa. Podkreślono, że mimo sprawdzenia zgodnie z art. 29 kpa nie można było zidentyfikować wnioskodawcy. Nadto wnioskodawca, pomimo, że otrzymał podpisany e-mail [...] z dnia 15 września 2015 r. nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 37 kpa i nie skierował zażalenia do organu wyższego stopnia, ani nie wezwał do usunięcia naruszenia prawa art. 37 kpa in fine. Ponadto [...] w K. stwierdziła, że potraktowała wskazanie przez pełnomocnika wnioskodawcy w skardze na bezczynność danych wnioskodawcy, jako uzupełnienie wniosku z dnia 8 września 2015 r. i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w związku z powyższym w dniu 25 marca 2016 r. wysłano na podany adres e-mail wnioskowaną informację, kierując ją do osoby fizycznej D.Z.. [...] zauważyła, wiele izb aptekarskich w Polsce nie uwzględniło anonimowego wniosku przesłanego z adresu [...] i nie przesłało informacji na bezosobowy wniosek. W opinii [...] również nie ma powodów uwzględnienia żądania strony skarżącej w zakresie podwyższonych kosztów zastępstwa procesowego wobec braku uzasadnienia ich podniesienia oraz prostoty sprawy. Dalej [...] zaakcentowała, że przesłanką dopuszczalności postępowania sądowo-administracyjnego w odniesieniu do skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 kpa. W piśmie procesowym z 19 kwietnia 2016 r. strona skarżąca podtrzymała skargę wnosząc o wyznaczenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania w wysokości 1084.20 zł w przypadku rozpoznania sprawy w trybie zwykłym, a w przypadku rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym w wysokości 604,20 zł wyszczególniając jednocześnie co składa się na żądane koszty postępowania. Nadto nie zgodziła się z poglądem [...], co do prostoty sprawy stwierdzając, że wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, art. 37 kpa nie ma zastosowania w sprawie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2016 r. [...] wniosła o umorzenie postępowania na posiedzeniu niejawnym. Stwierdziła, że pełnomocnik strony skarżącej milcząco przyznał, że wniosek o informację publiczna nie był podpisany, a skarżący nie jest organizacją [...], ale osoba fizyczną, nadto po uzupełnieniu wniosku o informację publiczna o imię i nazwisko osoby wnioskującej informacja została udzielona. W opinii [...] wyznaczenie rozprawy w realiach rozpatrywanej sprawy byłoby sprzeczne z zasadami ekonomii procesowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje : Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a., w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; por. także: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 roku o sygn. akt IV SAB/Wr 66/09; wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 roku o sygn. akt I SAB 60/99 – wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie ten pogląd podziela, że czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy K.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego. (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Wa 2259/11). Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. – Dz. U z 2015 r., poz. 2058 zwanej dalej – "u.d.i.p."), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Podkreślić również należy, że intencją ustawodawcy w zakresie udostępnienia informacji publicznej było przede wszystkim odformalizowanie postępowania w tym zakresie i to sposób maksymalnie możliwy, bowiem dopiero wówczas możliwe jest pełne wypełnienie konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu u.d.i.p. oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. I OSK 1013/12). Skoro zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji, należy stwierdzić, że wniosek strony skarżącej nadawał się do rozpoznania. Spełniał bowiem powyższe, podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpoznanie. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku [...], strona skarżąca nie musiała podawać imienia i nazwiska we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Okolicznością niesporną w tej sprawie jest, że Okręgowa Rada Aptekarska - [...] Izba Aptekarska w K. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji (art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p.), zaś żądana informacja jest informacją publiczną (art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c, f u.d.i.p.). Z faktu, że [...] ostatecznie udostępniła zarówno sprawozdanie finansowe jak i sprawozdanie z działalności świadczy o tym, że tymi dokumentami dysponowała. Natomiast udostępnienie informacji już po wniesieniu skargi skutkuje tym, że postępowanie w sprawie w części, w jakiej zawarte było żądanie zobowiązania do udostępnienia informacji stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a Dopiero po wpływie skargi [...] podjęło czynności mające na celu załatwienie wniosku i w dniu 25 marca 2016 r. udzielił odpowiedzi żądanym zakresie. Tym samym skoro wniosek strony skarżącej o udzielenie informacji publicznej został już załatwiony, to postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu stało się bezprzedmiotowe i podlega w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., co orzeczono w punkcie 3 sentencji niniejszego wyroku. W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności i przekroczył termin do załatwienia sprawy, jednakże okoliczności te nie wystarczają do uznania, że przekroczenie terminu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynikająca z akt sprawy okoliczność przesłania stronie skarżącej informacji objętej skargą, wprawdzie już po złożeniu skargi, uczyniła bezprzedmiotowym wyłącznie konieczność zobowiązywania organu do załatwienia wniosku strony. Brzmienie przepisu art. 149 P.p.s.a., stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. Mając to na uwadze Sąd zobowiązany jest do wypowiedzenia się w sprawie merytorycznie w części objętej wyrokowaniem. Bezprzedmiotowe w sprawie stało się bowiem jedynie zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony o udzielenie żądanej informacji publicznej skoro ta została stronie skarżącej udzielona po wniesieniu skargi. Art. 149 § 1 (zdanie drugie) P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Użycie w art. 149 § 1 P.p.s.a. sformułowania "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie – tak też NSA w wyroku z dnia 4 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 17/13. Mając to na uwadze, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a – stwierdził, że bezczynność SIA nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku), bowiem organ – de facto przed wyrokowaniem w odstępstwie kilkunastu dni od wniesienia skargi, załatwił żądanie strony. Tymczasem rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty – tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 P.p.s.a. nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności. Na tej podstawie skład orzekający uznał, że zwłoka w przesłaniu żadnej informacji publicznej w postaci sprawozdania finansowego i sprawozdania z działalności Okręgowej Rady Aptekarskiej działającej przy [...] Izbie Aptekarskiej, nie przybrała postaci rażącego naruszenia prawa, bowiem niezwłocznie po wpłynięciu skargi przesłano stronie skarżącej na wskazany przez nią adres żądane dokumenty. Zauważyć należy, że o ile [...] faktycznie miała wątpliwości, które jej zdaniem uniemożliwiały udostępnienie żądanej informacji, powinna ewentualnie wezwać jego autora - na adres wskazany w mailu z 8 września 2015 r. - do wskazania imienia i nazwiska, ewentualnie innych danych, czego jednak nie uczyniła. Resumując, sąd w punkcie pierwszym wyroku stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa orzekając w tym zakresie na mocy art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. Natomiast o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku sąd orzekł w punkcie trzecim wyroku w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200, 201 § 1 i 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Na zasądzoną na rzecz strony skarżącej łączną kwotę 604,20 zł składa się wpis od skargi – 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej – 480 zł, a także wymienione w piśmie procesowym z 19 kwietnia 2016 r. koszty korespondencji oraz opłaty bankowe za przelewy.