II SAB/Ol 14/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji A na bezczynność Marszałka Województwa w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Marszałka Województwa do rozpoznania wniosku Fundacji A z dnia "[...]", w części dotyczącej żądania przekazania kompletu materiałów uzasadniających przyjęty tryb wyboru przewoźnika; II. oddala skargę w pozostałej części; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Marszałka Województwa na rzecz Fundacji A kwotę 300 zł (trzysta złotych), tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 15 października 2015r. Fundacja A (dalej jako: Fundacja) zwróciła się do Marszałka Województwa o udostępnienie, na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 782 ze zm.) dalej jako: u.d.i.p., kopii umowy wieloletniej na wykonywanie kolejowych przewozów pasażerskich zawartej [...] 2015 r. pomiędzy samorządem a Spółką A. Zwrócono się również o przekazanie kompletu posiadanych materiałów uzasadniających przyjęty tryb wyboru przewoźnika. W odpowiedzi Zastępca Dyrektora Departamentu Infrastruktury i Geodezji Urzędu Marszałkowskiego Województwa pismem z dnia [...] 2015r. poinformował, że umowa o wykonywanie wojewódzkich i międzywojewódzkich kolejowych przewozów pasażerskich w ramach świadczenia usług publicznych na obszarze województwa i województwach sąsiednich w latach 2016-2020 została zawarta [...] 2015r. Umowa ta, po dokonaniu jej anonimizacji, zostanie opublikowana na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Kolejnym pismem z dnia 18 listopada 2015r. Fundacja poinformowała Marszałka Województwa, że nie jest prawdziwe twierdzenie, ze żądana umowa na wykonywanie kolejowych przewozów pasażerskich została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej. Poza tym, jako że nie otrzymano wnioskowanej informacji, otrzymane pismo z dnia [...] 2015r. ma charakter odmowy dostępu do informacji publicznej, tym samym naruszono prawo w zakresie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 16 ust. 1 u.d.i,p., bowiem odmowa informacji winna mieć charakter decyzji administracyjnej, jak również art. 13 ust. 1 u.d.i.p skoro naruszono 14-dniowy termin na udostępnienie informacji publicznej, bądź wydanie decyzji administracyjnej. Wezwano do udostepnienia w ciągu trzech dni żądanej umowy droga elektroniczną, a nie jak dotychczas pocztową. Pismem z dnia [...] 2015r., w odpowiedzi na pismo Fundacji z dnia 18 listopada 2015r., Marszałek Województwa poinformował, że umowa o wykonywanie wojewódzkich i międzywojewódzkich kolejowych przewozów pasażerskich została opublikowana w BIP w dniu 24 listopada 2015r. Fundacja wniosła w dniu 12 stycznia 2016r., za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Marszałka Województwa w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 15 października 2015r. w terminie 7 dni. Wskazano, że w wyniku bezczynności organu doszło do naruszenia: - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej; - art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez brak określenia terminu publikacji wnioskowanej informacji i przekroczenie maksymalnego terminu na opublikowanie informacji; - art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. W uzasadnieniu skargi wskazano, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji, jak również nie wydał decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podniesiono, że powołanie się przez organ na art. 13 ust. 2 u.d.i.p. było nieskuteczne, gdyż nie wskazano terminu, w jakim informacja miałaby zostać udzielona, a nawet jeżeli ten termin zostałby wyznaczony, to i tak doszło do jego przekroczenia. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa wyjaśnił, że żądana przez skarżącą informacja publiczna została udostępniona w terminie wynikającym z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Pismem z dnia [...] 2015r. organ powiadomił Fundację o powodach opóźnienia udostępnienia żądanej informacji, formie udostępnienia oraz terminie udostępnienia, tj. do 2 miesięcy od dnia doręczenia wniosku. Organ wskazał ponadto dzień opublikowania umowy w BIP oraz adres internetowy, pod którym znajdowała się treść żądanej informacji publicznej. Dodatkowo przekazano informację w dniu 25 listopada 2015r. za pośrednictwem poczty elektronicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ustawy ppsa. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy ppsa. Przepisy ustawy ppsa. nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to jednak w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2009, s. 103). Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013r., sygn. I OSK 2114/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Marszałka Województwa polegająca na nieudostępnieniu stronie skarżącej informacji publicznej, o którą wnioskowała w piśmie z dnia 15 października 2015r. W piśmie tym Fundacja zwróciła się do organu o udostępnienie kopii umowy wieloletniej na wykonywanie kolejowych przewozów pasażerskich zawartej [...] 2015r. (we wniosku błędnie wskazano datę [...] 2015r.) pomiędzy samorządem a Spółką A. Zwrócono się również o przekazanie kompletu posiadanych materiałów uzasadniających przyjęty tryb wyboru przewoźnika. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej zawartego w art. 61 Konstytucji RP, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych oraz wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i z jakich przyczyn żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Jak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Marszałek Województwa jako organ jednostki samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. W ocenie Sądu, żądana wnioskiem z dnia 15 października 2015r. informacja, dotycząca zawartej przez organ jednostki samorządu terytorialnego wieloletniej umowy na wykonywanie wojewódzkich i międzywojewódzkich kolejowych przewozów pasażerskich, stanowi także informację publiczną. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Ogólną definicję informacji publicznej z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Tym samym każdy dokument służący realizacji zadań publicznych przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej podlega udostępnieniu na zasadach przewidzianych w u.i.d.p. (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012r., sygn. I OSK 638/12, dostępny w internetowej CBOSA). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku. W rzeczonej sprawie, w odpowiedzi na wniosek strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, organ pismem z dnia [...] 2015r. poinformował, że umowa o wykonywanie wojewódzkich i międzywojewódzkich kolejowych przewozów pasażerskich w ramach świadczenia usług publicznych na obszarze województwa i województwach sąsiednich w latach 2016-2020 po dokonaniu anonimizacji zostanie opublikowana na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego. Umowa ta została opublikowana na stronie BIP w dniu 24 listopada 2015r. Zatem nie można uznać, że organ do momentu wniesienia skargi do Sądu nie udostępnił Fundacji umowy i tym samym pozostaje w bezczynności. Skoro żądana informacja została zamieszczona na stronie BIP, skarga w tym zakresie podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy ppsa. (pkt 2 sentencji wyroku). Na marginesie należy jednakże zwrócić uwagę organowi, że informując Fundację w piśmie z dnia [...] 2015r. o powodach opóźnienia w udostępnieniu informacji publicznej stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p. powinien był wyznaczyć konkretny termin, nie dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, w jakim udostępniona zostanie stronie żądana informacja. Tymczasem organ wadliwie uznał, że jedynie powołanie się na ogólną normę zawartą w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. upoważnia do późniejszego załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej tzn. że informacja taka zostanie udostępniona po dokonaniu anonimizacji i umowa zostanie udostępniona na stronie BIP. Nadto do rozpatrzenia organowi pozostało jednak jeszcze drugie żądanie Fundacji zawarte we wniosku z dnia 15 października 2015r., dotyczące udostępnienia kompletu posiadanych przez organ materiałów uzasadniających przyjęty tryb wyboru przewoźnika. W tej sytuacji wobec bezczynności organu Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy ppsa., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Fundacji w tym zakresie (pkt 1 sentencji wyroku), nie przesądzając jednak czy żądana informacja ma zostać udostępniona czy tez w innej formie wniosek winien zostać rozpoznany. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że w tym zakresie Marszałek Województwa nie udostępnił żadnych informacji, nie wydał decyzji odmownej czy też nie poinformował, że nie posiada żądanych informacji. Sąd zbadał również, czy bezczynność w tym zakresie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z treści art. 149 § 1a ustawy ppsa. sąd ma obowiązek orzeczenia, czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Nadto na podstawie § 2 wskazanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może też orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy ppsa., a zatem do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy ppsa. W niniejszej sprawie sąd uznał, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie należało wziąć pod uwagę okoliczność, że organ nie pozostawił wniosku strony skarżącej bez rozpoznania. Udostępnił bowiem żądaną umowę na stronie BIP, chociaż nie odniósł się do drugiego żądania zawartego we wniosku z dnia 15 października 2015r. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do treści art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 ustawy ppsa., mając na względzie wysokość uiszczonego przez skarżących wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących, będącego adwokatem, w wysokości wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800), przy czym Sąd - działając na podstawie art. 206 ustawy ppsa. - odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w części od organu na rzecz pełnomocnika skarżących.