II SAB/Ol 145/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. nie przyznaje skarżącemu sumy pieniężnej od organu; IV. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Wnioskiem z 20 sierpnia 2021 r. M.W. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie "[...]" (dalej: "Dyrektor PCPR", "organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie, drogą elektroniczną, skanu całego protokołu Komisji Konkursowej, która oceniała kandydatów na stanowisko kierownika zespołu pieczy zastępczej w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie "[...]", w naborze ogłoszonym 5 lipca 2021 r. W skardze z 8 października 2021 r. skarżący zarzucił, że organ nie udzielił wnioskowanej informacji publicznej i nie poinformował go o przyczynach opóźnienia i terminie, w którym nastąpi realizacja wniosku. Stwierdził, że PCPR jest jednostką organizacyjną powiatu, czyli jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, z późn. zm.), dalej: "u.d.i.p."., zatem jest zobowiązane do udzielania informacji publicznej w związku z wykonywanymi zadaniami publicznymi i dysponowaniem majątkiem publicznym. Informacje związane z zatrudnianiem na stanowisku kierownika zespołu pieczy zastępczej - urzędnika jest stanowiskiem związanym z realizacją zadań publicznych PCPR i wynagradzanym ze środków publicznych, są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i d oraz ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. Skarżący wniósł o: zobowiązanie Dyrektora PCPR do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Podkreślił, że o złożeniu przedmiotowego wniosku dowiedział się dopiero ze złożonej skargi, to jest 11 października 2021 r. Przyznał, że posługuje się adresem poczty elektronicznej, na który został przesłany przedmiotowy wniosek, lecz wniosek ten nie został organowi doręczony. W skrzynce odbiorczej wiadomości i w folderze "spam" nie odnaleziono bowiem wiadomości, której wydruk został załączony do skargi. Dodał, że skarżący nie wykazał, aby przedmiotowa wiadomość faktycznie została organowi doręczona. Podkreślił ponadto, że nie uchylał się od rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji. Po doręczeniu skargi, z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wniosek został rozpatrzony, a odpowiedź przesłano na adres poczty elektronicznej skarżącego oraz - z ostrożności - za pośrednictwem poczty tradycyjnej. Stan bezczynności organu ustał, co przesądza o bezzasadności wniosku o zobowiązanie skarżonego organu do załatwienia sprawy. Stwierdził również, że okoliczności sprawy i okres bezczynności nie przemawiają za uznaniem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych względów, w ocenie organu, nie jest uzasadniony wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 1.000 zł. Opóźnienie w załatwieniu sprawy nie wynikało z celowego działania organu, a z okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności, gdyż wiadomość nie została doręczona organowi. W piśmie procesowym z 9 grudnia 2021 r. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z informacji uzyskanej ze wsparcia technicznego hostingu (dostawy usługi) celem wykazania, że wiadomość skarżącego została wysłana; umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego; stwierdzenie, że Dyrektor PCPR dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Podał, że przedmiotowa wiadomość została zapisana w folderze "wysłane" i nie otrzymał informacji zwrotnej o jej nie dostarczeniu. Zauważył, że w przypadku braku wiadomości zwrotnej typu "Mailer Deamon" i umieszczeniu wiadomości w folderze wysłane, przyjmuje się, że wiadomość została dostarczona prawidłowo. Serwer nadawcy, w przypadku poprawnej konfiguracji, nie ma wpływu na to, w jakim folderze na skrzynce adresata, wiadomość zostanie umieszczona. Być może trafiła do folderu "spam" i po upływie 30 dni została automatycznie z niego usunięta, dlatego organ mógł nie wiedzieć o jej doręczeniu. Skarżący zaznaczył, że przedłożył wydruk z poczty elektronicznej, potwierdzający wiadomość. Stwierdził, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odformalizowany tryb składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej oznacza, że wykazanie skuteczności wniesienia żądania w tym przedmiocie do organu administracji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej wymaga jedynie potwierdzenia wysłania wniosku na oficjalny adres poczty elektronicznej organu. Za taki adres uznać należy adres do korespondencji elektronicznej podany w Biuletynie Informacji Publicznej lub na oficjalnej stronie internetowej organu (urzędu będącego jednostką pomocniczą organu). Przyznał, że z odpowiedzią na skargę, organ udzielił odpowiedzi na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W analizowanej sprawie strona skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, z późn. zm.), dalej: "u.d.i.p.". Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Niesporne jest, że adresat wniosku, tj. Dyrektor PCPR, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Nie jest również kwestionowane, że informacje, o udostępnienie których wnioskowała strona skarżąca, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. np.: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., I OSK 2904/12; dostępny pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie zwrotu "w szczególności" w tym przepisie wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z treścią ww. przepisu udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych, czego domagał się skarżący (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i pkt 3 lit. g ). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Dyrektor PCPR powinien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2016 r., I OSK 127/15 i z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16). W kontekście powyższego przyjąć należy, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 20 sierpnia 2021 r. ustała 21 października 2021 r., czyli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez Sąd orzeczenia. Przy piśmie z 20 października 2021 r. organ przesłał skarżącemu żądane skany protokołu z 22 lipca 2021 r. z załącznikami. Wyjaśnił jednocześnie, że nie stanowiły informacji publicznej kopie dokumentów kwalifikacyjnych kandydatów – m. in. życiorys, list motywacyjny, świadectwa pracy, dyplomy ukończenia szkół, oświadczenia kandydatów (pkt 7 ppkt 2 protokołu) i nie podlegają udostepnieniu. Tym samym ustał stan bezczynności organu w załatwieniu wniosku skarżącego. W sytuacji ustania bezczynności Sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16). W takiej sytuacji występuje możliwość umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), z którą to sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Skoro bowiem organ bezspornie udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną, brak było podstaw do formułowania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ udzielenia informacji. Postępowanie w zakresie bezczynności (zobowiązania do udzielenia informacji publicznej) podlegało zatem umorzeniu, o czym Sąd orzekł w punkcie I) wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II wyroku. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy więc do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Jak wynika z odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych, niezwłocznie po powzięciu wiadomości z treści skargi, że skarżący wnioskował o udostępnienie ww. informacji publicznej, organ udostępnił żądaną informację. Zwłoka w załatwieniu wniosku wynikała z faktu, że złożony drogą elektroniczną wniosek prawdopodobnie został umieszczony w folderze "spam". Sąd nie przyznał skarżącemu sumy pieniężnej (punkt III wyroku). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, suma pieniężna ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny i prewencyjny (dyscyplinujący). Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi bowiem przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji, które to okoliczności powinny jednak zostać wyraźnie wyartykułowane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej przez niego skargi (zob. wyroki NSA z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17 i z 3 lipca 2018 r., II OSK 2954/17). Skarżący nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji uzasadniającej złożony w tym przedmiocie wniosek. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). W niniejszej sprawie Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.