II OSK 2954/17

Dnia 3 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz - Kucięba po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt II SAB/Wr 47/17 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie pawilonu oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt II SAB/Wr 47/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (zwanego dalej w skrócie PINB) i przewlekłość postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie pawilonu - umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, stwierdził że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa, w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Skarżący, powołując się na art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., wniósł w dniu 20 marca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania administracyjnego w sprawie znak: ..., w której wniósł: (1) na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. o zobowiązanie PINB do wydania decyzji w ww. sprawie w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; (2) stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego; (3) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (4) przyznanie, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. od PINB na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10 000 złotych; (5) zasądzenie na podstawie art. 200 P.p.s.a. od PINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o oddaleni skargi, a w uzasadnieniu swego wniosku podał, że na skutek uprawomocnienia się wyroku z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 412/13 w dniu 24 kwietnia 2017 r. wydano decyzję nr ... w uzasadnieniu której powołane zostały argumenty odnoszące się do wniosku o oddalenie skargi wniesionej w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając sprawę wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność PINB i przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną z dnia 12 marca 2004 r. nr ... udzielającą pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego. Sąd wskazał, że PINB bezsprzecznie uchybił terminom określonym w art. 35 K.p.a. a ponadto organ zignorował również termin załatwienia sprawy wyznaczony przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej w skrócie DWINB, czym naruszył także art. 36 K.p.a. Sąd stwierdził, że od dnia uprawomocnienia się wyroku kasacyjnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 412/13, tj. od dnia 29 lipca 2014 r. do dnia doręczenia PINB postanowienia DWINB z dnia 8 listopada 2016 r. nr ... wyznaczającego organowi powiatowemu 30-dniowy termin dla zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym załatwienia sprawy, tj. do dnia 15 listopada 2016 r. Po tej dacie w sprawie nie były podejmowane żadne czynności. Z materiału sprawy wynika, że dopiero w dniu 16 listopada 2016 r. PINB skierował w trybie art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. do stron postępowania zawiadomienie o jego wszczęciu, zawierające również pouczenie o uprawnieniach wynikających z przepisów art. 10 § 1 i art. 73 § 1 K.p.a. Pismem z dnia 2 grudnia 2016 r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a wobec wniosku dowodowego skarżącego z dnia 2 grudnia 2016 r. (doręczonego organowi w dniu 6 grudnia 2016 r.) kolejnym pismem z dnia 27 grudnia 2016 r. zawiadomił strony postępowania w trybie art. 36 § 2 K.p.a. o rozpatrzeniu sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt z Sądu Rejonowego w O. wnioskowanych przez skarżącego. Sąd argumentował, że materiał sprawy wskazuje, że w związku z pismem skarżącego doręczonym do PINB w dniu 9 stycznia 2017 r. zawierającym wnioski dowodowe oraz wniosek o wyłączenie tego organu od rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, skierowane zostało w dniu 18 stycznia 2017 r. do skarżącego pismo stanowiące odpowiedź na wniosek powyżej opisany oraz informujące, że sprawa zostanie załatwiona po rozpatrzeniu wniosku o wyłączenie PINB. Postanowienie odmawiające wyłączenia tego organu na podstawie art. 25 K.p.a. zostało wydane przez DWINB w dniu 31 stycznia 2017 r. Dopiero skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spowodowała zakończenie postępowania i wydanie w dniu 27 kwietnia 2017 r. decyzji rozstrzygającej sprawę. Powyższe w ocenie Sądu pierwszej instancji wskazuje, że na dzień wniesienia skargi organ bezsprzecznie pozostawał w bezczynności ponieważ nie wydał aktu kończącego postępowanie w sprawie. Skarga w dacie jej wniesienia była zatem zasadna. Sąd wskazał, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Badając zasadność skargi na bezczynność Sąd uczynił to na podstawie akt sprawy i to według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia. Z tego też względu przy rozpoznaniu niniejszej skargi Sąd uwzględnił, że już po jej wniesieniu ale jeszcze przed rozprawą, PINB wydał w dniu 24 kwietnia 2017 r. decyzję nr ... kończącą postępowanie. Tym samym cel skargi na bezczynność został osiągnięty a Sąd na podstawie art. 161 § 3 P.p.s.a. zobligowany był umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Natomiast odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ Sąd uznał, że w okresie od uprawomocnienia się wyroku wydanego w dniu 29 maja 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 412/13 do dnia 16 listopada 2016 r. nie były podejmowane żadne czynności procesowe. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzeń zaistniałych w niniejszej sprawie uprawniała do stwierdzenia, że w toku postępowania miały miejsce okresy, w których bezzasadnie nie podejmowano żadnych czynności procesowych. W ocenie Sądu pozwalało to uznać, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a.). Zdaniem Sądu taki sposób działania organu obarczył prowadzone w sprawie postępowanie wadą przewlekłości. Konsekwencją uznania w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania było orzeczenie zawarte w pkt II sentencji wyroku. Natomiast uwzględniając fakt wydania decyzji w dniu 24 kwietnia 2017 r. oraz czynności podejmowane przez organ na ostatnim etapie postępowania w rozpoznawanej sprawie, tj. po dniu 15 listopada 2016 r. Sąd nie przyjął kwalifikowanej postaci dla bezczynności jaka miała miejsce w tej sprawie, obejmując żądanie w tym zakresie rozstrzygnięciem oddalającym skargę. Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku odnosi się również do żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Sąd zwrócił uwagę, że zasądzenie sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwie do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W tej sprawie ze względu na wykonanie przez organ obowiązku orzeczniczego, chociaż z niewątpliwym przekroczeniem terminów ustawowych, Sąd uznał za zbędne stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych i w tym zakresie skargę oddalił. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I, II i III wyroku. W skardze kasacyjnej J. K. zaskarżył powyższy wyrok w w części, tj. w zakresie pkt III tego wyroku oddalającego wniosek skarżącego o przyznanie od PINB na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10 000 złotych, wnosząc o zmianę pkt III zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie wniosku skarżącego o przyznanie od PINB sumy pieniężnej w wysokości 10 000 złotych i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego, ewentualnie o uchylenie pkt III zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie naruszenie art. 149 § 2 P.p.s.a, w związku z art. 154 § 6-7 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w realiach niniejszej sprawy, pomimo istnienia podstaw faktycznych i prawnych do przyznania od PINB na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10 000 złotych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Niezasadnym jest zarzut skarżącego kasacyjnie co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 6 7 P.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku skarżącego o przyznanie od PINB na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Suma pieniężna, o której mowa w ww. przepisie jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja Sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście należy widzieć dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy Sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną (tak NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 490/17, opub. w LEX nr 2434094; WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 91/17, opub. w LEX nr 2461264). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uzasadnił, że w dacie wydawania wyroku organ przestał pozostawać w stanie bezczynności. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że treść art. 149 § 2 P.p.s.a. pozostawia Sądowi rozstrzygniecie co do tego, czy wymierzyć organowi grzywnę lub zasądzić od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną i w jakiej wysokości zarówno grzywnę jak i tę sumę zasądzić (por. wyrok NSA z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1314/16, opub w LEX nr 2255883; wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/16, opub. w LEX nr 2273053; wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 879/17, opub. w LEX nr 2360938; wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17, opub. w LEX nr 2440285; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 556/17, opub. w LEX nr 2466840). Suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (tak też NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17, opub. w LEX nr 2440285). Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, dlaczego w okolicznościach tej sprawy żądanie skarżącego o przyznaniu od organu sumy pieniężnej podlega oddaleniu. W szczególności Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro w tej sprawie organ administracyjny wydał akt i ustał stan bezczynności, to przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej nie prowadziłoby do przyspieszenia postępowania. Nie ulega wątpliwości, że zawarty w skardze wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy (straty, uszczerbku) wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana wskazaną przez skarżącego argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej także z urzędu. Tym samym skoro z treści skargi skarżącego wynika jedynie sam wniosek o przyznanie kwoty 10 000 zł jako sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. i z treści skargi nic nie wynika, aby skarżący doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy (straty, szkody) którą należałoby zrekompensować – to Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił wniosek o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej tytułem rekompensaty za szkody lub uszczerbek (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Łd 231/17, opub. w LEX nr 2451172; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17, opub. w LEX nr 2440285). Sąd pierwszej instancji powinien przede wszystkim wskazać właśnie na brak powołania się przez skarżącego w uzasadnieniu skargi na jakiekolwiek okoliczności uzasadniające przyznanie mu sumy pieniężnej. Brak takiego uzasadnienia w zaskarżonym wyroku nie oznacza, że samo rozstrzygniecie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie jest prawidłowe. Mając jednak na uwadze treść art. 184 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę także wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu należy stwierdzić, że taka sytuacja zachodzi w tej sprawie. Mimo bowiem częściowo błędnego uzasadniania przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając wniosek skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej, to samy wyrok sądowym w tym zakresie odpowiada prawu. W tej sytuacji przedstawione dopiero w skardze kasacyjnej uzasadnienie dla wniosku o przyznanie sumy pieniężnej złożonego w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, należy uznać za działanie spóźnione. Możliwość orzekania na podstawie art. 188 P.p.s.a. istniałaby tylko wówczas, gdyby w tej sprawie wniosek o przyznanie sumy pieniężnej złożony przed Sądem pierwszej instancji zawierał prawidłowe uzasadnienie, a mimo to Sąd pierwszej instancji taki wniosek oddalił. Skoro zaś Sąd pierwszej instancji nie dysponował uzasadnieniem lub jakąkolwiek inną argumentacją strony skarżącej, która uzasadniałaby przyznanie jej od organu sumy pieniężnej, to nie można wytknąć temu Sądowi naruszenia prawa. Tym samym zawarte w skardze kasacyjnej argumenty co do długoletniego prowadzenia postępowania i wynikającego stąd stanu bezczynności, stresu po stronie skarżącego, utraty zdrowia przez skarżącego, powstania nieudokumentowanych przez skarżącego kasacyjnie znacznych strat majątkowych, a także faktu, że bezprawnie istniejący pawilon "odbierał" klientów skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą na sąsiedniej działce i nie mógł w pełni wykorzystywać swojej nieruchomości chociażby w zakresie reklamowania, zostały podniesione zbyt późno w tej sprawie, po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji. W świetle powyższych uwag, wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji należy uznać, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 i § 7 P.p.s.a. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.