II OSK 879/17

Dnia 11 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 260/16 w sprawie ze skarg U. Z. i S. M. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r. (sygn. II SAB/Łd 260/16) po rozpoznaniu skarg U. Z. i S. M. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego: w pkt. 1. wyroku stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. 2. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu ze skarg U. Z.; w pkt. 3 wymierzył organowi administracji grzywnę w wysokości 10 tys. złotych; w pkt. 4 przyznał na rzecz obojga skarżących od organu sumę pieniężną po 5 000 złotych. Nadto sąd I instancji orzekł o zwrocie skarżącym kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 15 grudnia 2015 r. U. Z. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi na: - przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB) w przedmiocie załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2006 r. dotyczącej wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego położonego w B. przy ul. [...] oraz - na bezczynność tego organu w tej samej sprawie. Skarga zawierała m.in. wniosek o wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Skarga na przewlekłość postępowania PINB została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Łd 260/16, natomiast skargę na bezczynność zarejestrowano do sygn. akt II SAB/Łd 262/16. Skarga wskazywała, że wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego przy ul. [...] w B. pochodził z dnia 22 sierpnia 2006 r. Pismem z tej daty, PINB zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania, zaś na dzień 25 września 2006 r. wyznaczona została kontrola obiektu. Kontrola ta nie doszła jednak do skutku. Następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] PINB nakazał właścicielom obiektu wykonanie określonych robót budowlanych. Ponieważ postępowanie nie zostało zakończone, w dniu 20 marca 2007 r. – uczestnik postępowania - S. M., wniósł zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. Pismem z dnia 2 kwietnia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej ŁWINB) poinformował S. M. o braku zasadności wniesionego zażalenia. W dniu 13 kwietnia 2007 r. S. M. ponownie wniósł zażalenie we wskazanym wyżej trybie. Organ odwoławczy pismem z dnia 10 maja 2007 r. podtrzymał wyrażone uprzednio w sprawie stanowisko. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] PINB umorzył postępowanie w sprawie prawidłowości użytkowania budynku handlowego, zaś ŁWINB decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 8 lutego 2008 r. (sygn. akt II SA/Łd 804/07) uchylił decyzje organów obu instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania, pismem z dnia 8 lipca 2008 r., PINB wyznaczył kontrolę spornego obiektu na dzień 22 lipca 2008 r. Kontrola ta, z uwagi na obieg korespondencji, nie doszła do skutku. Nowy jej termin wyznaczono na dzień 2 września 2008 r. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] PINB ponownie umorzył postępowanie w sprawie użytkowania pawilonu handlowego. W toku postępowania odwoławczego, ŁWINB decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] uchylił to rozstrzygnięcie. Wyrokiem zaś z dnia 27 sierpnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Łd 225/09) WSA w Łodzi oddalił skargę na wskazaną decyzję ŁWINB z dnia [...] stycznia 2009 r. Wobec bezczynności PINB w ponownie prowadzonym postępowaniu, S. M., w dniu 10 września 2009 r. wniósł w trybie art. 37 k.p.a. do ŁWINB zażalenie na bezczynność organu. Wskazany organ administracji pismem z dnia 12 października 2009 r. uznał zażalenie za zasadne. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] PINB zawiesił prowadzone postępowanie, zaś ŁWINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] orzeczenie to uchylił. W dniu 11 lutego 2010 r. S. M. wniósł kolejne zażalenie na bezczynność organu. ŁWINB postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] uznał je za uzasadnione i wyznaczył PINB dodatkowy termin załatwienia sprawy. Termin ten określony został na dzień 19 kwietnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] PINB po raz trzeci umorzył postępowanie w sprawie. Powyższa decyzja została następnie uchylona decyzją ŁWINB z dnia [...] czerwca 2010 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 30 lipca 2010 r. organ ten przeprowadził rozprawę administracyjną, a przez następne półtora roku pozostał bezczynny. Wobec powyższego S. M. w dniu 24 stycznia 2012 r. wniósł kolejne zażalenie na bezczynność PINB. Rozpatrując je, ŁWINB postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] wyznaczył PINB dodatkowy termin na załatwienie sprawy. Termin ten określony został "do dnia 30 marca 2012 r." PINB decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] kolejny raz umorzył postępowanie, zaś ŁWINB decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] orzekł o uchyleniu tej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kontynuując postępowanie, PINB pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r. poinformował strony, w trybie art. 36 k.p.a., że rozstrzygnięcie sprawy nastąpi do dnia 1 października 2012 r. Pismem zaś z dnia 6 września 2012 r. organ ten wyznaczył kolejną kontrolę obiektu (na dzień 2 października 2012 r.). Na wniosek właścicieli budynku, termin kontroli przesunięty został na dzień 18 października 2012 r. Kontrola ta jednak nie odbyła się. Pismem z dnia 26 października 2012 r. S. M. ponownie złożył zażalenie na bezczynność PINB oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] ŁWINB wyznaczył organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 4 stycznia 2013 r. W dniu 16 października 2013 r. S. M. wniósł do WSA w Łodzi skargę na bezczynność PINB. Sąd wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SAB/Łd 137/13) zobowiązał PINB do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kontynuując postępowanie, PINB decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nałożył na właściciela obiektu obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, orzekając tylko w części zakresu postępowania. Postanowieniami z dnia [...] czerwca 2014 r. i [...] sierpnia 2014 r. ŁWINB zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego w zakreślonym terminie. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] ŁWINB uchylił decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. Następnie przez ok. dwa i pół roku PINB był bezczynny. Wobec powyższego, w dniu 1 czerwca 2015 r. S. M. wniósł w trybie art. 37 k.p.a. kolejne zażalenie na bezczynność tego organu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] organ odwoławczy wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie sprawy "do dnia 17 lipca 2015 r.", zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych jej niezałatwienia w terminie, a także stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec bezskutecznego upływu dodatkowego terminu, S. M. w dniu 23 lipca 2015 r. wniósł skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W dniu 30 kwietnia 2015 r. S. M. złożył do ŁWINB odrębne zażalenie na przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego, jednakże organ wyższego stopnia nie odniósł się do tegoż zażalenia. Nadto, dnia 26 sierpnia 2015 r. U. Z. wniosła, w trybie art. 37 k.p.a., zażalenie na przewlekłość postępowania i bezczynność PINB. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wyznaczył PINB dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 14 grudnia 2015 r. Przyznał, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły oraz, że PINB pozostaje bezczynny, zarządził także wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy oraz stwierdził, że brak załatwienia sprawy w terminie miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu skarżąca wywiodła wskazane na wstępie skargi do sądu administracyjnego. Według skarżącej, PINB podejmował w tym postępowaniu czynności sporadycznie, pozornie, zawsze na skutek wnoszonych przez skarżącą środków zaskarżenia bezczynności. Okresy, w których w sprawie organ nie dokonywał żadnych czynności, są wielomiesięczne. Autorka skargi zwróciła uwagę na ilość podjętych decyzji umarzających postępowanie, które zostały następnie uchylone w toku postępowania odwoławczego. Jej zdaniem, PINB uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji administracyjnej, która rozstrzygałaby sprawę co do jej istoty (art. 104 k.p.a.). W rezultacie skarżąca pozbawiona jest możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej kolejności wniesienia skargi do sądu. W odpowiedziach na skargi, PINB w B. wniósł o ich oddalenie. Organ przedstawił stan sprawy, podejmowane czynności oraz dokonane ustalenia. Zwrócił m.in. uwagę, że wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SAB/Łd 200/15) WSA w Łodzi, po rozpatrzeniu skargi S. M. na przewlekłość postępowania PINB w B., wymierzył temu organowi grzywnę, wyznaczając na zakończenie sprawy termin 30 dni, liczony od dnia uprawomocnienia się wyroku. W toku postępowania U. Z. w dniu 15 grudnia 2016 r., złożyła do sądu skargę na przewlekłe prowadzenie przedmiotowej sprawy. Dalej PINB wyjaśnił, że niezachowanie ustawowych terminów w postępowaniu jest od niego niezależne i wynika z braku odpowiedniej kadry pracowniczej, licznych rozbudowanych postępowań administracyjnych oraz częstych wezwań pracowników inspektoratu jako świadków w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem "mniejszego zła" wybierając kontrole, gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi, narażając się tym samym na bezczynność czy przewlekłość w innych ważnych sprawach. W dniu 6 października 2016 r. S. M. złożył do WSA w Łodzi skargę (opatrzoną datą 5 października 2015 r.) na bezczynność PINB w B.. Dotyczyła ona załatwienia sprawy, wszczętej wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2006 r., której przedmiotem jest budowa i użytkowania obiektu budowlanego położonego w B., przy ul. [...]. Skarga zawierała m.in. żądanie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 10 tyś. zł. Została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Łd 281/16. Motywy skargi były analogiczne do skargi złożonej przez U. Z. Dodatkowo skarżący wskazał, że wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 199/15 WSA w Łodzi stwierdził, że bezczynność PINB miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 zł. Nie orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Odpowiadając na skargę S. M. PINB wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w odpowiedziach na skargi U. Z.. Dodatkowo wskazał, że pismem z dnia 24 października 2016 r. zawiadomiono strony postępowania o wyznaczeniu na dzień 16 listopada 2016 r. oględzin nieruchomości. Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2016 r. WSA w Łodzi połączył sprawy o sygn. akt II SAB/Łd 262/16 i II SAB/Łd 281/16 ze sprawą sygn. akt II SAB/Łd 260/16 do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wyrokiem zaś z dnia 17 stycznia 2017 r. sąd I instancji orzekł w sposób wskazany na wstępie niniejszego uzasadnienia. Sąd zwrócił uwagę, że ocena bezczynności oraz przewlekłości postępowania prowadzonego przez PINB w ramach kontroli sądowej determinowana jest faktem, iż sąd ten już dwukrotnie oceniał bezczynność organu i raz wypowiadał się w zakresie przewlekłości postępowania, uwzględniając skargi S. M.. Mianowicie, wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SAB/Łd 137/13) WSA w Łodzi zobowiązał PINB do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego. Natomiast wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SAB/Łd 199/15) WSA w Łodzi orzekł, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył PINB 2 000 zł grzywny; umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego. Wskazane prawomocne wyroki konsumowały ocenę bezczynności organu za okres poprzedzający ich wydanie i obligowały sąd do oceny stanu bezczynności PINB poczynając od momentu zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 199/15. Zwrot akt sprawy miał miejsce w dniu 17 marca 2016 r., co wynika z akt II SAB/Łd 199/15. Sąd I instancji podkreślił, że analiza akt dowodzi, że PINB w B. nie zakończył - rozstrzygnięciem co do istoty sprawy - postępowania w przedmiocie wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego położonego w B. przy ul. [...]. Zatem bezspornie bezczynność w dalszym ciągu trwa i, w ocenie WSA ma ona charakter rażący. Przystępując do oceny przewlekłości postępowania, sąd I instancji wskazał, że ma ona rażący charakter. Ocena w tym zakresie determinowana jest również faktem, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez PINB była już przedmiotem kontroli sądu, który wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 200/15 uwzględnił skargę S. M. i zobowiązał organ do wydania aktu, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; stwierdził także, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył PINB 5.000 zł grzywny; zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. WSA w Łodzi podkreślił, że prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy został zwrócony organowi w dniu 31 marca 2016 r. W zakreślonym przez sąd terminie PINB nie wydał stosownego aktu. Pierwszą czynnością procesową podjętą po upływie pół roku od momentu zwrotu akt, jest zawiadomienie z dnia 24 października 2016 r. o wyznaczeniu terminu oględzin. W związku z powyższym, w ocenie sądu I instancji, oczywistym jest, że zasada szybkości postępowania została w tym wypadku naruszona, podobnie jak i granice rozsądnego terminu załatwienia sprawy. Kolejne zaś czynności procesowe podejmowane są w znacznych odstępach czasu. Ustalony stan faktyczny uzasadnia konkluzję, że zarówno bezczynność jak i przewlekłość postępowania miały charakter rażący, o czym sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SAB/Łd 137/13) oraz z dnia 15 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SAB/Łd 200/15) orzekł już o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy w przedmiocie wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego. Oznacza to, że orzeczone zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, wyczerpuje prawną możliwość ponownego rozstrzygania w tej kwestii. W związku z powyższym, sąd I instancji za bezprzedmiotowe uznał orzekanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu ze skarg U. Z. i w punkcie drugim wyroku umorzył postępowanie (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W punkcie trzecim wyroku, sąd I instancji wymierzył organowi grzywnę w wysokości 10 tyś. zł. uznając, że grzywna ta powinna przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości organu prowadzącego postępowanie. Na jej wysokość rzutował w głównej mierze okres bezczynności i przewlekłości oraz fakt, że w tej sprawie zapadły już trzy prawomocne wyroki, zupełnie zignorowane przez organ orzekający. W punkcie czwartym wyroku sąd mając na względzie brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężne w kwocie po 5.000 złotych uznając je za adekwatne do stopnia naruszenia prawa przez organ. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2017 r. wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., zaskarżając orzeczenie to w części dotyczącej pkt 4 wyroku (przyznania skarżącym sumy pieniężnej). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego tj. art. 149 par. 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zastosowanie tego przepisu jest obligatoryjne, a nie fakultatywne w sytuacji stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy art. 149 par. 2 p.p.s.a. stanowi o fakultatywności wymierzenia grzywny lub przyznaniu stronie sumy pieniężnej; nadto zarzucił błędne uznanie, że wystarczającą przesłanką stosowania art. 149 par. 2 p.p.s.a. jest fakt złożenia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej przez skarżących; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 par. 2 w zw. z art. 149 par. 2 oraz art. 141 par. 4 i art. 154 par. 6 p.p.s.a. polegające na niepełnej i błędnej kontroli postępowania organu oraz nieuzasadnionym pominięciu w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 149 par. 2 p.p.s.a. oraz na braku zawarcia w uzasadnieniu wyroku miarkowania, które sąd I instancji winien był przeprowadzić przy orzekaniu sumy pieniężnej na rzecz skarżących, naruszając tym samym przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i prawo materialne, a w konsekwencji nieuzasadnione orzeczenie od organu kwoty po 5 tyś zł dla każdego skarżącego. W oparciu o przedstawione zarzuty, strona skarżąca kasacyjnie domagała się uchylenia kwestionowanej części wyroku, zasądzenia kosztów postępowania. Nadto oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy przed NSA. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, U. Z. i S. M. domagali się jej oddalenia akcentując prawidłowość rozstrzygnięcia sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła przez wskazanie podstaw kasacyjnych strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu. W zakresie podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, skarga kasacyjna zarzucała błędną wykładnię art. 149 par. 2 p.p.s.a. i uznanie, że zastosowanie tego przepisu jest obligatoryjne, a nie fakultatywne w sytuacji stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy jednak zauważyć, że wskazany w ocenianej podstawie kasacyjnej przepis – art. 149 par. 2 p.p.s.a. – nie jest przepisem prawa materialnego. Jest to przepis, który uzupełnia kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego, orzekającego w sprawie na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) organu administracji. Stanowi procesową podstawę orzeczenia m.in. w przedmiocie przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność (przewlekłość). Zatem, z uwagi na charakter prawny przepisu (art. 149 par. 2 p.p.s.a.) wskazanego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. uznać należało, iż zarzut ten nie został poprawnie skonstruowany. Niezależnie jednak od powyższego należy zauważyć, że w realiach sprawy nietrafnie zarzucała skarga kasacyjna przyjęcie przez sąd I instancji, że zastosowanie art. 149 par. 2 p.p.s.a. jest obligatoryjne, a nie fakultatywne w razie stwierdzenia stanu bezczynności (przewlekłości) mających miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analiza bowiem uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Łodzi z dnia 17.01.2017 r. prowadzi do wniosku, iż sąd ten, zasądzając na rzecz skarżących sumy pieniężne po 5 tys. zł, nie formułował stanowiska zwalczanego wniesioną w tej sprawie skargą kasacyjną. Sąd ten powołał podstawę prawną zasądzenia skarżącym sumy pieniężnej oraz uznał, że wysokość zasądzonych kwot jest adekwatna do stopnia naruszenia prawa przez organ. W tych okolicznościach uznać więc trzeba, iż skarga kasacyjna wskazywała na dokonanie przez sąd I instancji błędnej wykładni prawa materialnego w sposób, który nie został w ogóle zaprezentowany w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku. Nie był zasadny również zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 par. 2 w zw. z art. 149 par. 2 oraz art. 141 par. 4 i art. 154 par. 6 p.p.s.a. Skarga kasacyjna podkreślała w tym zakresie, iż sąd I instancji dokonał niepełnej i błędnej kontroli postępowania organu oraz w nieuzasadniony sposób pominął rozważania dotyczące podstaw do przyznania skarżącym sumy pieniężnej oraz zaniechał miarkowania tej sumy. W związku z argumentacją skargi kasacyjnej konieczne jest spostrzeżenie, iż lapidarne uzasadnienie sądu I instancji w istocie nie zawiera wskazanych rozważań. Uchybienie to jednak nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić należy bowiem, iż zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność (przewlekłość), którym jest zwalczenie tych stanów mająch miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosowanej wysokości (por. NSA w wyroku z dnia 11.04.2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16). Zastosowania tego środka obok wymierzenia grzywny jest możliwe wówczas, gdy takie orzeczenie jest niezbędne do zdyscyplinowania organu, celem zwalczenia bezczynności (przewlekłości prowadzonego postępowania). Przedstawiony przez sąd I instancji stan sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2006 r. dotyczącej wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego położonego w B. przy ul. [...], obrazujący długie okresy bezczynności PINB w B. oraz nieefektywność podejmowanych czynności, prowadzi do wniosku, że w pełni poprawne i trafne było zastosowanie w tym przypadku, obu środków prawnych określonych w art. 149 par. 2 p.p.s.a. Skumulowane finansowe oddziaływanie na organ pozwala bowiem zakładać, iż cel ocenianych przez sąd skarg zostanie osiągnięty właśnie dzięki nałożeniu grzywny, jak też zasądzeniu skarżącym sumy pieniężnej. Wydane zatem rozstrzygnięcie, w zakresie wyznaczonym ramami wniesionej skargi kasacyjnej, ocenić należało jako niewadliwe. Z przedstawionych względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.