II SAB/Łd 260/16

Dnia 17 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 roku sprawy ze skarg U. Z. i S. M. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego 1. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu ze skarg U. Z.; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 10000 (dziesięć tysięcy) złotych; 4. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. sumy pieniężne na rzecz skarżących: a) U. Z. w kwocie 5000 (pięć tysięcy) złotych; b) S. M w kwocie 5000 (pięć tysięcy) złotych; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz: a) U. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych; b) S. M. kwotę 100 (sto) złotych. LS W dniu 15 grudnia 2015 r. U. Z. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, wszczętej wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2006 r. dotyczącej wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego położonego w B., przy ul. A 4g oraz na bezczynność tego organu w tej samej sprawie, wnosząc o: pkt 1 - zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez sąd terminie aktu administracyjnego; pkt 2 - stwierdzenie przewlekłości i bezczynności postępowania oraz, że przewlekłość i bezczynność postępowania mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 3 - wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości uwzględniającej stopień przewlekłości i bezczynności; pkt 4 - przyznanie w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości do uznania sądu; pkt 5 - zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. Skarga na przewlekłość postępowania PINB została zarejestrowana przez sąd za sygn. akt II SAB/Łd 260/16, natomiast skargę na bezczynność zarejestrowano za sygn. akt II SAB/Łd 262/16. Motywując analogicznie brzmiące skargi jej autorka wyjaśniła, że wniosek o wszczęcie postępowania w tej sprawie datowany jest na dzień 22 sierpnia 2006 r. i przedstawiła szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Wskazała mianowicie, że pismem z dnia 22 sierpnia 2006 r. PINB zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania, zaś w dniu 4 września 2006 r. wyznaczył kontrolę obiektu na dzień 25 września 2006 r., która nie doszła do skutku. Następnie po kolejnych miesiącach bezczynności PINB decyzją z dnia [...]stycznia 2007 r. nr [...] nakazał właścicielom obiektu wykonanie robót budowlanych. Ponieważ postępowanie nie zostało zakończone, S. M. w dniu 20 marca 2007 r. wniósł zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. Pismem z dnia 2 kwietnia 2007 r. [...]WINB poinformował S. M. o niezasadności jego zażalenia na bezczynność organu. W dniu 13 kwietnia 2007 r. S. M. ponownie wniósł zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. do [...]WINB, którym pismem z dnia 10 maja 2007 r. podtrzymał swoje poprzednie stanowisko. Decyzją z dnia [...]maja 2007 r. nr [...] PINB umorzył postępowanie w sprawie prawidłowości użytkowania budynku handlowego, zaś [...]WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 804/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje organów obu instancji. Pismem z dnia 8 lipca 2008 r. PINB wyznaczył kontrolę obiektu na dzień 22 lipca 2008 r. Z uwagi na to, że zawiadomienia zostały wysłane w taki sposób, że niektórym stronom doręczono je po terminie planowanej kontroli, kolejnym pismem z dnia 4 sierpnia 2008 r. wyznaczono kontrolę na dzień 2 września 2008 r. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] PINB umorzył postępowanie w sprawie użytkowania pawilonu handlowego. W toku postępowania odwoławczego [...]WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 225/09 WSA w Łodzi oddalił skargę na decyzję [...]WINB. Wobec dalszej bezczynności PINB, S. M. w dniu 10 września 2009 r. wniósł do [...]WINB zażalenie na bezczynność organu w trybie art. 37 k.p.a., który pismem z dnia 12 października 2009 r. uznał zażalenie za zasadne. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] PINB zawiesił niniejsze postępowanie, zaś [...]WINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] uchylił postanowienie PINB. W dniu 11 lutego 2010 r. S. M. wniósł kolejne zażalenie na bezczynność organu w trybie art. 37 k.p.a. do [...]WINB, który postanowieniem z dnia [...]marca 2010 r. nr [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył PINB dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 19 kwietnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] PINB po raz trzeci umorzył postępowanie. Powyższa decyzja została następnie uchylona decyzją [...]WINB z dnia [...]czerwca 2010 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 30 lipca 2010 r. organ powiatowy przeprowadził rozprawę administracyjną, a przez następne półtora roku pozostał bezczynny. Wobec powyższego S. M. w dniu 24 stycznia 2012 r. wniósł kolejne zażalenie na bezczynność PINB do [...]WINB, który postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] wyznaczył PINB dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 30 marca 2012 r. PINB decyzją z dnia [...]maja 2012 r. nr [...] ponownie umorzył postępowanie, zaś [...]WINB decyzją z dnia [...]lipca 2012 r. nr [...] orzekł o jej uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kontynuując postępowanie PINB pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r. poinformował strony w trybie art. 36 k.p.a., że rozstrzygnięcie sprawy nastąpi do dnia 1 października 2012 r., następnie zaś pismem z dnia 6 września 2012 r. wyznaczył kolejną kontrolę obiektu na dzień 2 października 2012 r. Na wniosek właścicieli obiektu wyznaczony został termin kontroli na dzień 18 października 2012 r. Kontrola nie odbyła się. Pismem z dnia 26 października 2012 r. S. M. ponownie złożył zażalenie na bezczynność PINB oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Postanowieniem z dnia [...]grudnia 2012 r. nr [...] [...]WINB wyznaczył organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 4 stycznia 2013 r. W dniu 16 października 2013 r. S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność PINB, który wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 137/13 zobowiązał PINB do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kontynuując postępowanie PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...]PINB nałożył na właściciela obiektu obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, orzekając tylko w części zakresu postępowania. Postanowieniami z dnia [...]czerwca 2014 r. i [...] sierpnia 2014 r. [...]WINB zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego w zakreślonym terminie. Decyzją z dnia [...]lutego 2015 r. nr [...] [...]WINB uchylił decyzję PINB z dnia [...]kwietnia 2014 r. Od tego czasu upłynęło przeszło dwa i pół roku zupełnej bezczynności PINB. Wobec powyższego w dniu 1 czerwca 2015 r. S. M. wniósł w trybie art. 37 k.p.a. zażalenie na bezczynność organu powiatowego do [...]WINB, który postanowieniem z dnia [...]czerwca 2015 r. nr [...] wyznaczył PINB dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 17 lipca 2015 r., zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec bezskutecznego upływu terminu dodatkowego, S. M. w dniu 23 lipca 2015 r. wniósł skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W dniu 30 kwietnia 2015 r. S. M. złożył do [...]WINB odrębne zażalenie na przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego, jednakże organ wyższego stopnia nie odniósł się do tegoż zażalenia. Dnia 26 sierpnia 2015 r. U. Z. wniosła w trybie art. 37 k.p.a. zażalenie na przewlekłość postępowania i bezczynność PINB. [...]WINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wyznaczył PINB dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 14 grudnia 2015 r. Przyznał, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły oraz, że PINB pozostaje bezczynny, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu skarżąca wywiodła niniejsze skargi do sądu administracyjnego. Według skarżącej zachowanie PINB jak i [...]WINB jest skandaliczne. PINB podejmował w tym postępowaniu czynności sporadycznie, pozornie, zawsze na skutek wnoszonych przez skarżącego środków zaskarżenia bezczynności. Okresy, w których w sprawie organ nie dokonywał żadnych czynności, są wielomiesięczne, a nawet ponad roczne. Autorka skargi zwróciła także uwagę na liczbę podjętych decyzji umarzających postępowanie, które zostały następnie uchylone w toku postępowania odwoławczego. Jej zdaniem PINB uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji administracyjnej, która by w rozumieniu art. 104 k.p.a., rozstrzygała sprawę co do jej istoty. W rezultacie skarżąca pozbawiona jest możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej kolejności wniesienia skargi do sądu, co godzi już w konstytucyjne wolności oraz prawa człowieka i obywatela. Czynności pozorowane, utrzymujące postępowanie w toku i zastępujące merytoryczne rozstrzygnięcie, które organ od lat podejmuje, mają na celu omijanie (mimo czynności dyscyplinujących podejmowanych przez organ wyższego stopnia i przez sąd) wydania decyzji. PINB ignoruje nie tylko prawa skarżącej, ale także orzeczenia [...]WINB wyznaczające kolejne terminy załatwienia sprawy, nie reaguje również na wyroki sądowe w przedmiocie bezczynności tego organu oraz nakładane na organ w tylu sprawach grzywny. W analogicznie brzmiących odpowiedziach na skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o ich oddalenie i wyjaśnił, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w następstwie złożonego w dniu 12 lipca 2006 r. wniosku S. M., w przedmiocie użytkowanego pawilonu handlowo-usługowego zlokalizowanego w B. przy ul. A na działce nr ewid. 340/19, obręb [...] w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia stanu rzeczywistego i istotnych faktów dla sprawy, PINB przeprowadził kilkakrotnie oględziny przedmiotu postępowania. W/w środki dowodowe pozwoliły ustalić, że obiekt zrealizowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 1990 r., wydanej przez Urząd Miejski w B. i użytkowany na podstawie potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia do użytkowania z dnia 29 stycznia 1993 r., znak: [...]. Właściciele obiektu wywiązują się z ustawowych wymogów dotyczących poddawania okresowym kontrolom sprawdzającym stan techniczny obiektu zgodnie z wymogami art. 62 ustawy Prawo budowlane. Według oświadczenia pełnomocnika właścicieli obiektu I. T. budynek zrealizowany został w identycznym kształcie jak na dzień kontroli z dnia 25 września 2006 r. Podczas budowy zrezygnowano ze schodów wewnętrznych realizując schody zewnętrzne na piętro wraz z jego przebudową. Powyższe zmiany zostały wprowadzone przed oddaniem budynku do użytkowania przez kierownika budowy W. P. ze stosowną adnotacją w dokumentacji projektowej. Dalej PINB wyjaśnił, że na podstawie pozyskanych dokumentów z archiwum zakładowego Urzędu Miasta B. nie można do końca potwierdzić wyjaśnień pełnomocnika i przedstawił zakres stwierdzonych w toku postępowania wyjaśniającego istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, które obligowały go do przeprowadzenia stosownego postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W rezultacie decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. PINB nałożył na R. T. i K. T. obowiązek sporządzenia projektu zamiennego uwzględniającego samowolnie wykonane zmiany. W toku postępowania odwoławczego, po rozpatrzeniu odwołania I. T. oraz S. M. [...]WINB decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] uchylił decyzję PINB i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. [...]WINB wyznaczył PINB w B. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 17 lipca 2015 r., stwierdzając że niezałatwienie w/w sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu zażalenia U. Z. z dnia 26 sierpnia 2015 r. na bezczynność i przewlekłość PINB, [...]WINB postanowieniem z [...] listopada 2015 r. wyznaczył dodatkowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 14 grudnia 2015 r. stwierdzając, iż niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 200/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu skargi S. M. na przewlekłość PINB w B., wymierzył PINB grzywnę, wyznaczając termin 30 dni na zakończenie sprawy od dnia uprawomocnienia się wyroku. W toku prowadzonego postępowania U. Z. w dniu 15 grudnia 2016 r., złożyła trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skargę na przewlekłe prowadzenie przedmiotowej sprawy. Dalej PINB wyjaśnił, że niezachowanie ustawowych terminów w postępowaniu jest od niego niezależne i wynika z braku odpowiedniej kadry pracowniczej, licznych rozbudowanych postępowań administracyjnych oraz częstych wezwań pracowników inspektoratu jako świadków w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła wybierając kontrole, gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi, narażając się tym samym na bezczynność czy przewlekłość w innych ważnych sprawach. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołanego z dniem 31 marca 2016 r. oraz dwóch inspektorów, którzy na dzień dzisiejszy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu na obszarze 971 km2. W dniu 6 października 2016 r. S. M. złożył za pośrednictwem organu skargę (opatrzoną datą 5 października 2015 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, wszczętej wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2006 r. dotyczącej wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego położonego w B., przy ul. A 4g, wnosząc o: pkt 1 - stwierdzenie bezczynności oraz, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 2 - wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości 10.000 zł; pkt 3 - przyznanie w trybie art. 154 § 7 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł; pkt 4 - zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Wspomnianą skargę sąd zarejestrował za sygn. akt II SAB/Łd 281/16. W motywach skargi analogicznie brzmiących jak skargi wywiedzione przez U. Z., S. M. przedstawił dotychczasowy przebieg niniejszego postępowania. Dodatkowo skarżący wskazał, że wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 199/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że bezczynność PINB miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi powiatowemu grzywnę w wysokości 2000 zł. Nie orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Odpowiadając na skargę S. M. PINB wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w odpowiedziach na skargi U. Z.. Dodatkowo wskazał, że pismem z dnia 24 października 2016 r. zawiadomiono strony postępowania o wyznaczeniu na dzień 16 listopada 2016 r. oględzin nieruchomości. Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2016 r. sąd w trybie art. 111 § 2 p.p.s.a. postanowił połączyć sprawy o sygn. akt II SAB/Łd 262/16 i II SAB/Łd 281/16 ze sprawą sygn. akt II SAB/Łd 260/16, celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, wskazując, że dalej sprawa będzie prowadzona za sygn. akt II SAB/Łd 260/16. Skarżąca poparła skargi i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargi U. Z. i S. M. zasługują częściowo na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku takiej skargi niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skutecznie skargę. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu jak i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W ustalonym stanie faktycznym sprawy niespornym jest, że tryb zażaleniowy został wyczerpany zarówno przez U. Z., jak i S. M., co pozwalało na skuteczne wniesienie skarg. Mianowicie zażalenie U. Z. na bezczynność i przewlekłość PINB złożone zostało za pośrednictwem platformy epuap dnia 26 sierpnia 2015 r. i uwzględnione przez [...]WINB postanowieniem z [...] listopada 2015 r. Z kolei S. M. wniósł zażalenie na bezczynność organu za pośrednictwem platformy epuap w dniu 31 sierpnia 2016 r. Przechodząc do meritum spraw wyjaśnić następnie trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Natomiast w przypadku przewlekłości postępowania, to przepisy prawa nie definiują wprost, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a i art. 37 § 1 k.p.a. W orzecznictwie ugruntowało się jednak stanowisko, które tutejszy sąd w pełni podziela, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ prowadzi tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 października 2012 r. sygn. II OSK 1956/12 – Lex nr 1233717, 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 – Lex nr 1369030, 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2361/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 55/14 – Lex nr 1554147 i 18 marca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 204/13 – Lex nr 1466033, Poznaniu z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1003/13, Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Go 56/14 – Lex nr 1520247, Gliwicach z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Gl 23/14 –Lex nr 1476619). W jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 – Lex nr 1296088) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że ocena bezczynności oraz przewlekłości postępowania prowadzonego przez PINB w ramach kontrolowani sądowej determinowana jest faktem, iż tutejszy sąd już dwukrotnie oceniał bezczynność organu i raz wypowiadał się w zakresie przewlekłości postępowania, uwzględniając skargi S. M. Mianowicie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 137/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał PINB do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego. Natomiast wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 199/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył PINB 2.000 zł grzywny; umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego. Wspomniane prawomocne wyroki konsumowały ocenę bezczynności organu za okres poprzedzający ich wydanie i obligowały sąd do oceny bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego poczynając od momentu zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 199/15 zgodnie z art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a., co jak wynika z akt sprawy II SAB/Łd 199/15 miało miejsce w dniu 17 marca 2016 r. Analiza akt administracyjnych dowodzi, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie zakończył postępowania w przedmiocie wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego położonego w B. przy ul. A 4g rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Zatem bezspornie bezczynność w dalszym ciągu trwa i ma charakter rażący. Przystępując w następnej kolejności do oceny przewlekłości postępowania, analiza akt sprawy uzasadnia konkluzję o jej ewidentnie rażącym charakterze. Ocena w tym zakresie determinowana jest również faktem, że przewlekłość w prowadzeniu niniejszego postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. była przedmiotem kontroli tutejszego sądu, który wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 200/15 uwzględnił skargę S. M. i zobowiązał PINB do wydania aktu w sprawie w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; stwierdził że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył PINB 5.000 zł grzywny; zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy został zwrócony organowi w dniu 31 marca 2016 r. Materiał dowodowy sprawy świadczy o tym, że w zakreślonym przez sąd terminie PINB nie wydał aktu, w zasadzie zaś akta administracyjne kończą się na tymże wyroku. Pierwszą zaś czynnością procesową podjętą po upływie pół roku od momentu zwrotu akt, wynikającą z akt sprawy o sygn. II SAB/Łd 281/16 jest zawiadomienie z dnia 24 października 2016 r. o wyznaczeniu terminu oględzin. W związku z powyższym oczywistym jest, że zasada szybkości postępowania została w tym wypadku naruszona, podobnie jak i granice rozsądnego terminu załatwienia sprawy, kolejne czynności procesowe, o czym świadczy chociażby wspomniane zawiadomienie o terminie oględzin podejmowane są w znacznych odstępach czasu. Ustalony stan faktyczny sprawy uzasadnia wobec tego konkluzję, że zarówno bezczynność jak i przewlekłość postępowania miały charakter rażący, o czym sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Biorąc pod uwagę fakt, że cel skargi na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zasadniczo tożsamy, bowiem skarżący zainteresowani są zobowiązaniem organu do załatwienia ich sprawy, a jak wspomniano wyżej tutejszy sąd wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 137/13 oraz wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 200/15 po rozpoznaniu skarg S. M. na bezczynność, a następnie na przewlekłość postępowania orzekł już o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy w przedmiocie wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego, to tym samym, zobowiązanie organu wskazanymi orzeczeniami do załatwienia sprawy wyczerpuje prawną możliwość ponownego rozstrzygania w tej kwestii. W związku z powyższym sąd za bezprzedmiotowe uznał orzekanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu ze skarg U. Z. i w punkcie drugim wyroku umorzył postępowanie uwzględniając brzmienie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W punkcie trzecim wyroku sąd w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę w wysokości 10.000 zł. Grzywna pełni funkcję prewencyjną i powinna przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości organu prowadzącego postępowanie. Realne zagrożenie sankcją powinno przede wszystkim zdyscyplinować organ i doprowadzić do sprawnego, a zarazem terminowego prowadzenia postępowania. Na wysokość zasądzonej w tej sprawie grzywny rzutował w głównej mierze okres bezczynności i przewlekłości oraz fakt, że w tej sprawie zapadły już trzy prawomocne wyroki, o których była mowa w poczynionych wyżej rozważaniach, zupełnie zignorowane przez organ orzekający. Orzeczona grzywna powinna więc przywrócić zaufanie skarżącym do organów władzy publicznej i skłonić w końcu organ do sprawnego i efektywnego prowadzenia każdego postępowania administracyjnego. W punkcie czwartym wyroku sąd mając na względzie brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężne w kwocie po 5.000 złotych uznając je za adekwatne do stopnia naruszenia prawa przez organ. O kosztach postępowania należnych od organu na rzecz U. Z. w kwocie 200 zł i na rzecz S. M. w wysokości 100 zł orzeczono w punkcie piątym wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone kwoty składa się równowartość uiszczonych wpisów sądowych od skarg. k.ż.