IV SAB/Wa 204/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę W. w przedmiocie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku dla Zakładu [...] w W. 1. stwierdza przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego, w pozostałej części umarza postępowanie sądowe; 2. stwierdza, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego; 3. wymierza Staroście W. grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); 4. zasądza od Starosty W. na rzecz skarżącego M. R. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 23 września 2013 r. M. R., dalej skarżący, wniósł o zobowiązanie Starosty Powiatu w W. do: 1. wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt; 2. o stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. o ukaranie pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie grzywną 4. o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarga dotyczy postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę W. w związku z przekraczaniem norm hałasu przez B. S. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" w W. Postępowanie zostało wszczęte [...] października 2009r. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2009 r. znak: [...], Starosta W. ustalił, dopuszczalny poziom hałasu dla terenu zabudowy jednorodzinnej dla pory nocnej 40 dB i zobowiązał B. S. do zastosowania rozwiązań ograniczających emisję hałasu. Od decyzji tej odwołała się B. S. Decyzją z [...] sierpnia 2011r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., dalej SKO, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do rozpoznania organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta W. decyzją nr [...] z [...] maja 2011 r., znak: [...], umorzył przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli P. R. i M. R. Decyzją z [...] maja 2011 r., znak: [...] SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją nr [...] z [...] marca 2011 r., znak: [...] Starosta W. stwierdził brak przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu w środowisku poza terenem zakładu "[...]" oraz nakazał B. S. utrzymanie poziomu emitowanego przez ten zakład hałasu na granicy terenów zabudowy mieszkaniowej, podlegających ochronie przed hałasem, zlokalizowanych na nieruchomościach przy ulicy [...] [...],[...],[...] oraz przy ulicy [...] w W. na poziomie dopuszczalny tj. 45 dB dla dnia i 40 dB dla pory nocnej. W wyniku wniesionych przez P. R., M. R. i B. S. odwołań, decyzją z [...] stycznia 2013 r. znak: [...] SKO ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do rozpoznania. Akta ponownie wpłynęły do organu I instancji 22 marca 2013 r. P. R. i M. R. pismem z 12 czerwca 2013 r. wnieśli na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. do organu II instancji czyli SKO zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie. [...] lipca 2013 r. SKO w postanowieniu znak: [...] uznało zażalenie na bezczynność i wyznaczyło organowi dodatkowy termin na załatwienie sprawy do 2 września 2013 r. Skarżący wskazuje, że do daty skierowania skargi do WSA organ nie wydał aktu i tym samym naruszył art. 35 § 1 K.p.a, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy a także zasadę zaufania do organów administracji wyrażoną w art. 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę na przewlekłość postępowania (poprzednia odpowiedź na skargę dotyczyła bezczynności) organ pismem z 8 stycznia 2014 r. (k 27 akt sądowych), wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego i wskazał, że powodem przekraczania terminów do załatwienia sprawy było oczekiwania na doręczanie dokumentów wszystkim stronom postępowania, które trwały 2 tygodnie, a których organ nie może pominąć. Dotyczyło to zarówno doręczania wezwań jak i postanowień czy decyzji. Organ wskazał, że jego działanie jest możliwe dopiero po otrzymaniu zwrotnych potwierdzeń ich odbioru przez strony. Ponadto organ wskazał, że Starosta W. [...] października 2013 r. wydał postanowienie nr. [...] o uznaniu terenów zlokalizowanych na działkach o nr. ew. [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...] w W., na potrzeby sprawy [...] jako terenów zabudowy mieszkaniowej a następnie wstrzymał wykonanie tego postanowienia a sprawę, w związku z wniesionym odwołaniem, przekazał do SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących przepisów prawa, sąd w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w sprawach skarg na podejmowane przez organy inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalje p.p.s.a., oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd orzeka również w zakresie skarg na bezczynność i przewlekłość organów administracji w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy (art. 3 § 2 pkt 8). Właściwość sądu w tym ostatnim przypadku dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych lub opieszałego ich prowadzenia. Przedmiotem zarzucanej przez skarżącego przewlekłości Starosty Powiatu W. jest niewydanie przez niego decyzji w przedmiocie naruszenia norm hałasu przez prowadzony przez M S. zakład [...] w W. pod nazwą "[...]". Postępowanie zostało wszczęte [...] listopada 2009 r., w związku z twierdzeniami skarżącego o negatywnym oddziaływaniu hałasu na jego nieruchomość. Zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu w jego podjęciu. Także w przypadku przewlekłego postępowania administracyjnego nie ma znaczenia fakt z jakich powodów akt nie został podjęty a w szczególności czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie będzie można zarzucić organowi przewlekłego prowadzenia postępowania wtedy, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. (por. wyrok WSA w Łądzi II SAB/Łd 2/12, , Lex 1139147). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Starosta Powiatu W. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów k.p.a. Analiza dokumentów znajdujących się aktach administracyjnych sprawy, przekazanych do Sądu wraz ze skargą wskazuje, iż: 1. Od dnia 1 lutego 2010 r do [...] sierpnia 20011 r. czyli od daty zwrotu przez SKO akt, po uchyleniu decyzją z [...] sierpnia 2010 r. decyzji Starosty W. z [...] grudnia 2009 nr [...], nie podejmował żadnych czynności i jednocześnie nie informował strony postępowania o przyczynach niezałatwienia sprawy i o dacie przewidywanego wydania aktu administracyjnego, a decyzja merytoryczna została wydana dopiero [...] lutego 2011 r. 2. Od dnia 27 czerwca 2011 r., kiedy to po wydaniu decyzji SKO z [...] maja 2011r. uchylającej decyzję organu I instancji akta zostały przez SKO zwrócone do 9 sierpnia 2011 r., kiedy zawiadomiono strony o czynnościach pomiarowych, organ, poza wysłaniem zawiadomienia z 27 czerwca 20011 r. o tym, iż ponownie toczy się postępowanie i udzieleniu 7- dniowego terminu na złożenie przez strony wniosków, nie podejmował innych czynności w sprawie. 3. Organ wyznaczał zbyt krótkie terminy w związku z zawiadamianiem o terminach czynności pomiaru hałasu, bez uwzględniania 14 dniowego terminu pozostawania przesyłki na poczcie – 9 sierpnia 2011 r. wysłano zawiadomienie o pomiarach w dniu 23 sierpnia 2011r., które się nie odbyły, ponieważ strony odebrały zawiadomienie o czynnościach 24 sierpnia 2011 r, ponowne zawiadomienie z 2 września 2011 r. o czynnościach w dniu 20 września 2011 r, które również się nie odbyły z tego samego powodu co poprzednie. Skuteczne były dopiero czynności w dniu 6 października 2011r. 4. Czynności związane z udostępnianiem stronie zarejestrowanych plików źródłowych z pamięci mierników hałasu zapisanych 20 września 2011 r (pismo strony z 28 grudnia 2011 r.(, które wpłynęło do organu 30 grudnia 2011r, polegające na poinformowaniu strony pismem z 24 stycznia 2012 r., że pliki były już wcześniej udostępnione ale mogą być udostępnione po raz kolejny, były podjęte ze znacznym opóźnieniem. 5. Toczący się spór kompetencyjny pomiędzy organem I instancji a SKO w okresie od 28 kwietnia do 4 lipca 2012 r. nie miał wpływu na ocenę czy doszło do przewlekłości postępowania. 6. Sprawa nie została załatwiona nawet w terminie wskazanym w postanowieniu SKO z [...] lipca 2013 r. wyznaczającym 2 miesięczny termin do załatwienia sprawy (czyli do 2 września 2013 r.) Przyczyną nie załatwienia sprawy w terminie nie mogły być wątpliwości co do treści decyzji uchylającej a ponadto decyzja uchylająca była wydana [...] stycznia 2011 r. i skoro organ miał wątpliwości co do jej treści o tę wykładnię mógł wystąpić, po jej wydaniu a nie dopiero w 2013 r. 7. Organ w ogóle nie informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie (naruszenie art. 36 § 2 k.p.a.) i nie załatwił jej nawet w terminie wyznaczonym przez SKO w postanowieniu z [...] lipca 2013r . Z powyższego wynika, że skarga na przewlekłe postępowanie jest uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że wskazany organ administracji publicznej nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z przepisów postępowania administracyjnego. Podejmowane czynności, biorąc pod uwagę fakt, że postępowanie zostało wszczęte w [...] października 2009 r. a ostatnie z postanowień zostało wydane dopiero [...] października 2013 r. czyli po upływie terminu do załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ na skutek skargi na przewlekłość, świadczą o tym, że organ podejmował czynności z znacznym opóźnieniem, nie dbał o koncentrację postępowania dowodowego w sytuacji w której czynności te mogły być podejmowane znacznie wcześniej (np. wyznaczane oględziny, doręczane odpisy postanowień, wyjaśnianie wątpliwości związanych z wykładnią decyzji). Wskazać należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie ale i na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Analiza § 2 art. 149 k.p.a. i użytego tam wyrazu "jednocześnie" w zw. z art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego wskazuje, że uwzględnienie skargi może polegać na stwierdzeniu że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub nie mimo, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na wydanie aktu jeszcze przed wydaniem przez Sąd wyroku (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r, sygn. akt. II OSK 1360/12 w CBONSA, postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12, Lex nr. 1247155). Sąd jednocześnie uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11 - dostępne w CBOSA). Jak natomiast wynika z akt administracyjnych sprawy, od dnia wpłynięcia wniosku skarżącego, organ dokonywał czynności, choć ze znacznym opóźnieniem a fakt, że kilkakrotnie SKO uchylało zaskarżone decyzje świadczy o tym iż sprawa była dość skomplikowana. Jednocześnie wobec wydania, po wpłynięciu skargi aktu administracyjnego brak było podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, co w świetle art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skutkowało koniecznością umorzenia postępowania w tym zakresie albowiem wobec wydania aktu postępowanie w tym zakresie stało się zbędne. W ocenie Sądu fakt wydania aktu administracyjnego nie skutkuje odrzuceniem skargi, jak o to wnosił organ – z przyczyn o których była mowa wyżej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.