II SAB/Gl 23/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi S.C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 3) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w sprawie robót budowlanych dotyczących przebudowy dachu i odprowadzania wód opadowych; 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., obecnie skarżąca S. C. wniosła o przywrócenie stanu poprzedniego dachów dwóch budynków położonych w R. przy ul. [...] (stanowiącego własność R. P.) i [...] (należącego do skarżącej) oraz likwidację ściany oddzielenia przeciwpożarowego nadbudowanej na ścianie granicznej. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. odmówił nakazania wykonania tych robót wskazując, że kwestionowana przez stronę przebudowa dachu i nadbudowa ściany oddzielenia przeciwpożarowego zostały wykonane w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę z [...] r. Decyzję tę utrzymał w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...]. W następstwie wniesienia skargi do tut. Sądu, wyrokiem z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 135/08 uchylona została decyzja organu odwoławczego. Prowadząc ponownie postępowanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. P. pozwolenia na przebudowę dachu tego budynku wraz z adaptacją poddasza na część mieszkalną. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] r. Skargę na to orzeczenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 469/10. Następnie, na żądanie skarżącej organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], podjął zawieszone postępowanie w sprawie przebudowy dachu budynku i wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego wyprowadzonej ponad dach budynku nr [...]. W dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, działając w oparciu o art. 81 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), postanowieniem nr [...], nałożył na R. P. obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia [...] r. ekspertyzy technicznej budynku nr [...] w zakresie spełniania przez ten obiekt wymagań wynikających z przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych, Polskich Norm i zasad wiedzy technicznej. Uwzględniając wniosek inwestora, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], organ zmienił swoje postanowienie nr [...] i wyznaczył nowy termin dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku nr [...] na dzień [...] r. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wyznaczony został termin załatwienia sprawy rury spustowej odprowadzającej wody opadowe z dachu budynku oraz przebudowy dachu i wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego na dzień [...] r. Kolejnym postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ pierwszej instancji zmienił wyznaczony przez siebie termin załatwienia sprawy rury spustowej odprowadzającej wody opadowe oraz przebudowy dachu budynku i wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku nr [...] na dzień [...] r. Pismem z dnia [...] r. S. C. wniosła do Sądu skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie legalności robót wykonanych w budynku przy ul. [...] w R.. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 12 listopada 2012 r. rozdzielono wniesione w jednym piśmie skargi na: - przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w R. w sprawie robót budowlanych dotyczących budowy tarasu (zarejestrowane pod sygnatura akt II SAB/Gl 30/12), - przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w przedmiocie robót dotyczących przebudowy dachu (zarejestrowane pod sygnaturą akt II SAB/Gl 60/12), - przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie robót dot. rury spustowej (zarejestrowane pod sygnaturą akt II SAB/Gl 61/12), - przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie robót dot. ocieplenia dachu (zarejestrowane pod sygnaturą akt II SAB/Gl 62/12). W sprawie o sygn. akt II SA/Gl 62/12, postanowieniem z dnia 18 marca 2013 r. Sąd odrzucił skargę, a wobec niewniesienia środka zaskarżenia orzeczenie to stało się prawomocne. W sprawie o sygn. akt II SAB/Gl 30/12, wyrokiem z dnia 18 marca 2013 r. Sąd stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., zobowiązał do wydania aktu oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5.000,00 zł. W wyniku skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 910/13, uchylił zaskarżony wyrok, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. W sprawie o sygn. akt II SAB/Gl 60/12 również zapadł wyrok, w którym stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., zobowiązano organ do wydania aktu oraz wymierzono organowi grzywnę w wysokości 5.000,00 zł. W wyniku kasacji organu, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1777/13 uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W sprawie o sygn. akt II SAB/Gl 61/12 zapadł wyrok, w którym stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., zobowiązano organ do wydania aktu oraz wymierzono organowi grzywnę w wysokości 5.000,00 zł. W wyniku kasacji organu, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt 1778/13 uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W obydwu wyrokach Sądu drugiej instancji, tj. II OSK 1777/13 i II OSK 1778/13, tut. Sąd został zobowiązany do połączenia spraw do wspólnego rozpoznania – co nastąpiło zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 10 kwietnia 2014 r. już pod nowymi numerami sygnatur: II SAB/Gl 23/14 i II SAB/Gl 24/14. W toku całego postępowania sądowego skarżąca w licznych pismach procesowych akcentowała niezgodne jej zdaniem z prawem działania zarówno organów nadzoru budowlanego jak i inwestora. Na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, szczególnie podkreślając argumentację i wnioski zawarte w pismach procesowych z dnia 22 i 31 maja 2014 r. Zaznaczyła, że jej zdaniem przewlekłość i bezczynność organu ma charakter rażący a podejmowane przez organ działania nie doprowadziły jej budynku do stanu zgodnego z projektem, przy uwzględnieniu, że jest to obiekt zabytkowy. Pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi powołując się na skomplikowany charakter sprawy i odwołując się do argumentacji zawartej w złożonych wcześniej skargach kasacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego też względu, stosując się do zaleceń zawartych w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2013 r. o sygn. akt II OSK 1777/13 i II OSK 1778/13 tut. Sąd połączył, rozdzieloną uprzednio na dwie sprawy skargę S. C.. Tym samym ocenie Sądu poddane zostało działanie organów administracji publicznej zarówno w zakresie prac związanych z przebudową dachu jak i podłączenia rury spustowej w budynku położonym w R. przy ul. [...] . Analiza przebiegu postępowania administracyjnego poddanego kontroli Sądu, prowadzona z uwzględnieniem wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że w postępowaniu tym w istocie organy działały w sposób przewlekły, jednakże przewlekłości tej nie można przypisać stopnia rażącego. Aby można było mówić o prowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób przewlekły należy stwierdzić, że działania podejmowane przez organ miały miejsce w dużych odstępach czasu, bądź też były nieefektywne, albo też czynności organu były mnożone ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13). Należy również pamiętać o tym, że instytucja przewlekłości postępowania została wprowadzona do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Zauważyć jednak trzeba, że ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych, co oznacza, że kontrola działań organu obejmuje również okres sprzed wejścia w życie wspomnianej ustawy. Zaznaczyć wypada, że zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, w tym również w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach NSA, ocena działań organu pod względem ewentualnego stwierdzenia ich przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa może dotyczyć wyłącznie okresu po wspomnianej nowelizacji. Z tej perspektywy czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. dokonane już po podjęciu uprzednio zawieszonego postępowania administracyjnego, tj. po dniu [...] r. uznać należy za przewlekłe, chociaż nie w stopniu rażącym. Nadmienić trzeba, że skarżąca nie kwestionowała działań organu, w tym również ich terminowości w okresie przed zawieszeniem postępowania administracyjnego. Dla dokonania oceny, czy przewlekłość postępowania miała cechy rażącego naruszenia prawa niezbędne jest bowiem uwzględnienie wszystkich okoliczności, które miały wpływ na czas trwania postępowania. Wobec tego na uwadze należy mieć, że na sposób, bieg i czas trwania postępowania w sprawie miała wpływ postawa zobowiązanego, który korzystając z przysługującego mu prawa występował o zmianę terminu przedłożenia ekspertyzy technicznej, jak również stopień trudności sprawy wynikający ze sprzecznych interesów zobowiązanego inwestora i skarżącej, z czym wiązała się konieczność przeprowadzenia wnikliwej analizy przedłożonej przez zobowiązanego inwestora dokumentacji oraz jej uzgodnienia z organem ochrony konserwatorskiej. Podkreślenia wymaga, iż o ile dla stwierdzenia przewlekłości postępowania nie są istotne przyczyny, powody, okoliczności, które ją spowodowały, to aby stwierdzić, że przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy rozważyć i ocenić wszystkie przyczyny i okoliczności, które wpłynęły na czas trwania postępowania. Do konstatacji, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania skłania przede wszystkim fakt dwukrotnego wyznaczania inwestorowi dodatkowego terminu do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych oraz dwukrotnego wyznaczania terminu do załatwienia sprawy. Przede wszystkim z nieustalonych przyczyn organ dopiero po upływie niemalże sześciu miesięcy określił R. P. termin do przedłożenia ekspertyzy technicznej, wyznaczając go z kolei aż na [...] r., a więc maksymalnie na okres niemalże 4 miesięcy. Co więcej, wobec wniosku inwestora, który powołał się na obiektywne okoliczności usprawiedliwiające niedostarczenie żądanych dokumentów na czas, organ zmienił własne postanowienie i wyznaczył mu kolejny termin – na dzień [...] r., bez wyraźnego wskazania przyczyny wyznaczenia tak odległej daty. W istocie więc inwestor był zobowiązany do przedłożenia ekspertyzy technicznej ponad dziewięć miesięcy od dnia pierwszego postanowienia w tym przedmiocie. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. dwukrotnie przesuwał termin załatwienia sprawy – finalnie do dnia [...] r., a więc na ponad 24 miesiące od daty podjęcia zawieszonego postępowania. Tutejszy Sąd, będąc związany treścią przywołanych wyżej wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza więc, że w realiach rozpoznawanej sprawy bez wątpienia doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Mając zaś na względzie, że stwierdzenie przewlekłości postępowania w stopniu rażącym co do zasady może mieć miejsce wówczas, gdy organowi przypisać można winę w działaniu, na gruncie niniejszej sprawy kwestii tej przesądzić nie sposób, co z kolei oznacza, że ograniczono się jedynie do stwierdzenia przewlekłości i nałożenia na organ grzywny w kwocie 500,00 zł. Nadto należy zauważyć, że w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wydał decyzję nakładającą na R. P. obowiązek rozbiórki balustrad tarasu na stropie parteru. W wyniku odwołania inwestora, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne. Skarżąca wniosła na tę decyzję skargę, którą zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gl 571/14. Z kolei decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy i zmiany przeznaczenia strychu, przebudowy elewacji frontowej oraz odprowadzania wód opadowych. W wyniku odwołania wniesionego przez skarżącą, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Również na tę decyzję skargę wniosła skarżąca, a sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gl 627/14. Wobec tego, na dzień orzekania przez tut. Sąd, postępowanie administracyjne objęte pierwotnym wnioskiem skarżącej (z dnia [...] r.) zostało zakończone, a rozstrzygnięcia wydane w jego trakcie zostaną poddane kontroli Sądu w odrębnych postępowaniach. Odnosząc się do wniosków zawartych w pismach procesowych z dnia 22 i 31 maja 2014 r. Sąd zauważa, że przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie ocena działań organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji pod względem terminowości ich podejmowania, co oznacza, że domaganie się przez stronę zobowiązania organu do usunięcia wszelkich samowoli dokonanych przez inwestora w budynku skarżącej, jak również zobowiązanie organu do przedłożenia wszelkich zezwoleń nie może zostać uwzględnione. Nadto oddalono wniosek o dopuszczenie wszystkich dowodów zawartych w aktach sprawy potwierdzających przewlekłość, albowiem po pierwsze Sąd w niniejszym postępowaniu jest związany wskazaniami zawartymi w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, a ponadto z urzędu bierze pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, w tym również argumentację skarżącej zawartą w toku całego postępowania administracyjnego i sądowego dotyczącą przedmiotu niniejszej sprawy. Także wniosek skarżącej o wyłączenie stosowania prawa sprzecznego z prawem wspólnotowym oraz prawem polskim nie mógł zostać uwzględniony ze względu na związanie Sądu obowiązującymi regulacjami prawnymi. Odnosząc się z kolei do roszczenia skarżącej o naprawienie całości wyrządzonych szkód wskazać trzeba, że zakres kognicji sądów administracyjnych wyklucza możliwość orzekania w tym zakresie, nie mniej jednak skarżąca ma możliwość dochodzenia ochrony swoich praw w postępowaniu przed sądem powszechnym, o ile rzecz jasna wykaże, że prace prowadzone przez R. P. wyrządziły jej szkodę. Mając na względzie opisane wyżej okoliczności orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a. Wobec wydania przez organ rozstrzygnięć dotyczących robót budowlanych objętych skargą na przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie, umorzono postępowanie w zakresie wyznaczenia organowi terminu do załatwienia sprawy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Na mocy art. 200 cyt. ustawy zasądzono od organu na rzecz skarżącej kwotę 100,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pozostała część wpisu od skargi (czyli kwota 100,00 zł) uiszczonego w drugiej z rozdzielonych (a obecnie połączonych) spraw zostanie skarżącej zwrócona odrębnym zarządzeniem. W oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. orzeczono o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 500,00 zł uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy koniecznym jest wymierzenie sankcji za prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Mając zaś na względzie wychowawczą funkcję tej grzywny uznano, że jej wysokość jest adekwatna do stopnia zaniechań organu. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl