II OSK 1777/13

Dnia 29 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Raciborzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Gl 60/12 w sprawie ze skargi S.C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Raciborzu w przedmiocie wykonania robót budowlanych dotyczących przebudowy dachu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej S.C. na rzecz skarżącego kasacyjnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Gl 60/12, po rozpoznaniu skargi S.C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Raciborzu w przedmiocie wykonania robót budowlanych dotyczących przebudowy dachu, w pkt 1. stwierdził przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Raciborzu postępowania w sprawie wniosku skarżącej dotyczącego przebudowy dachu budynku przy ul. [..] w R., oraz stwierdził, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 2. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Raciborzu do wydania aktu kończącego postępowanie w przedmiotowej sprawie w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt sprawy organowi, w pkt 3. wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Raciborzu grzywnę w wysokości 5000 złotych; w pkt 4. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r. S.C. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Raciborzu postępowania w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [..] w R. Skarżąca domagała się objęcia kontrolą sądową kilku toczących się przed PINB w Raciborzu postępowań dotyczących: budowy tarasu na piętrze przedmiotowego budynku, przebudowy dachu tego budynku, wykonania rury spustowej odprowadzającej wody opadowe z dachu budynku oraz ocieplenia dachu w tym budynku. Przewodniczący Wydziału II WSA w Gliwicach rozdzielił wniesione skargi przy czym sygnaturą II SAB/Gl 60/12 oznaczona została skarga na przewlekłe prowadzenie przez PINB w Raciborzu sprawy wykonania robót budowlanych dotyczących przebudowy dachu budynku przy ul. [..] w R. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 21 ust. 1 , art. 30, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 45 ust. 1 , art. 47, art. 50, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 77 ust. 1 i art. 85 Konstytucji RP i wniosła o zobowiązanie organu do zakończenia prowadzonych postępowań w terminie miesiąca od doręczenia mu prawomocnego orzeczenia Sądu wraz z aktami postępowania, nałożenia na organ grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zwrot kosztów postępowania. Skargę S.C. poprzedziła zażaleniem z dnia 26 lipca 2011 r. ŚWINB w Katowicach, który na podstawie art. 37 § 2 kpa odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu, uznając za zasadny termin załatwienia spraw wskazany w postanowieniu PINB z dnia [..] września 2011 r., nr [..]. Sąd wskazał, iż analizy akt sprawy wynika, że S.C. jest właścicielką części budynku nr [..] (piętra i poddasza) oraz części działki, na którym budynek ten jest usytuowany, natomiast inwestor R.P. jest właścicielem budynku nr [..]. Roboty budowlane dotyczące przebudowy dachu budynku nr [..] zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Raciborskiego z dnia [..] września 2001 r., nr [..], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na przebudowę dachu tego budynku wraz z adaptacją poddasza na część mieszkalną. W dniu 20 stycznia 2003 r. R.P. zawiadomił organ o zakończeniu przebudowy, który pismem z dnia 28 stycznia 2003 r. poinformował inwestora o przyjęciu zawiadomienia i nie wniesieniu sprzeciwu. S.C. wnioskiem z dnia 23 października 2006 r. wystąpiła do Wojewody Śląskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [..] września 2001 r. W konsekwencji dwóch wydanych w sprawie dwóch wyroków przez WSA w Warszawie ( 6 lutego 2008 r. , sygn. akt VIISA/Wa 1654/07 oraz z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 346/09), Wojewoda rozpatrując po raz trzeci sprawę, decyzją z dnia [..] marca 2010 r., stwierdził nieważność decyzji Starosty Raciborskiego. GINB, po rozpatrzeniu odwołania inwestora, utrzymał w mocy to orzeczenie decyzją z dnia [..] maja 2010 r. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1249/10, oddalił zaś skargę na decyzję GINB. W trakcie tego postępowania nadzwyczajnego S.C. pismem z dnia 27 lutego 2007 r. wniosła o przywrócenie stanu poprzedniego dachów obu budynków oraz likwidację ściany oddzielenia przeciwpożarowego nadbudowanej na ścianie granicznej. ŚWINB w Katowicach decyzją z dnia [..] listopada 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [..] maja 2007 r. PINB o odmowie nakazania wykonania tych robót wskazując, że przebudowa dachu i nadbudowa ściany oddzielenia przeciwpożarowego zostały wykonane w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę z 2001 roku. Decyzja organu odwoławczego została jednak uchylona wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 135/08. W następstwie tego wyroku ŚWINB decyzją z dnia [..] marca 2009 r. uchylił decyzję PINB z dnia [..] maja 2007 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [..] grudnia 2009 r. PINB zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie nieważności decyzji Starosty Raciborskiego z dnia [..] września 2001 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem ŚWINB z dnia [..] lutego 2010 r. Skargę zaś na to orzeczenie oddalił WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 469/10. Sąd podzielił stanowisko obu organów, że rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności decyzji Starosty Raciborskiego z dnia [..] września 2001 r. stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie przebudowy dachu i wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Sąd również wskazał, iż skoro postępowanie nieważnościowe zostało zakończone decyzją GINB z dnia [..] maja 2010 r., organy powinny bez zbędnej zwłoki podjąć zawieszone postępowanie w sprawie przebudowy dachu oraz ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku przy ul. [..] w R. ŚWINB postanowieniem z dnia [..] lutego 2011 r. przekazał zgodnie z właściwością do PINB wniosek pełnomocnika skarżącej o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem nr [..] z dnia [..] marca 2011 r. PINB podjął postępowanie w sprawie przebudowy dachu budynku i wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego wyprowadzonej ponad dach budynku nr [..] i jako powód jego nie podjęcia podał oczekiwanie na wynik toczącego się przed WSA w Warszawie postępowania ze skargi R.P. na decyzję GINB utrzymującą w mocy to decyzję pierwszej instancji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, iż wysoki stopień skomplikowania sprawy wynikający z połączenia trzech różnych postępowań w jedno oraz sprzeczne interesy stron wymagają szczegółowego rozważenia materiału dowodowego, a to wiąże się z dużym nakładem pracy, dlatego na obecnym etapie postępowania nie istnieje możliwość określenia – nawet w przybliżeniu – terminu jej zakończenia. Postanowieniem nr [..] organ nałożył na R.P. obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 29 lutego 2012 r., ekspertyzy technicznej budynku nr [..], przy czym zmienił go postanowieniem nr [..] z dnia [..] marca 2012 r. , wyznaczając nowy termin dostarczenia ekspertyzy technicznej na dzień 31 lipca 2012 r. Postanowieniem nr [..] z dnia [..] maja 2012 r. PINB wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy rury spustowej odprowadzającej wody opadowe z dachu budynku oraz przebudowy dachu i wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego na dzień 31 listopada 2012 r. Wobec bezskutecznego upłynięcia powyższego terminu organ wezwał pismem z dnia z dnia 31 sierpnia 2012 r. R.P. dostarczenia przedmiotowej ekspertyzy w terminie 2 tygodni od otrzymania tego pisma. Wskazał przy tym, że w razie niezastosowania się do obowiązku, wystąpi z zapytaniem ofertowym do podmiotów świadczących tego rodzaju usługi oraz zażąda od zobowiązanego uiszczenia zaliczki na pokrycie kosztów wykonania ekspertyzy. Zapytanie ofertowe organ przesłał pismem z dnia 28 września 2012 r., wyznaczając termin dostarczenia ofert na dzień 30 listopada 2012 r. Postanowieniem nr [..] z dnia [..] listopada 2012 r. PINB wyznaczył termin załatwienia sprawy rury spustowej odprowadzającej wody opadowe oraz przebudowy dachu budynku i wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku nr [..] na dzień 30 czerwca 2013 r. Postanowieniem nr [..] z dnia [..] grudnia 2012 r. PINB nałożył na R.P. obowiązek złożenia zaliczki w kwocie 11 070 zł na pokrycie kosztów prowadzonego postępowania. W dniu 8 stycznia 2013 r. R.P. złożył w organie ekspertyzę techniczną autorstwa mgr inż. W.R. z grudnia 2012 r. W aktach sprawy znajduje się sporządzona w marcu 2010 r. ekspertyza techniczna dotycząca oceny stanu technicznego budynku przy ul. [..] w R. autorstwa dr inż. D.B. W odpowiedzi na wystąpienia skarżącej z 14 grudnia 2012 r. i 17 stycznia 2013 r. organ pismem z dnia 8 stycznia 2013 r. wyjaśnił, że z protokołu okresowej kontroli sprawności technicznej i wartości użytkowej budynku mieszkaniowo-usługowego nr [..] przy ul. [..] w R. wynika, iż jego stan techniczny nie wpływa na naruszenie interesu osób trzecich. Budynek jest w dobrym stanie technicznym, a jego konstrukcja gwarantuje bezpieczne przenoszenie normatywnych obciążeń. Obiekt ten nie powoduje także niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W odpowiedzi na skargę PINB wskazał, że nie zakończył dotychczas prowadzonego postępowania w sprawie przebudowy dachu budynku, bowiem stosując się do zaleceń zawartych w decyzji ŚWINB z dnia [..] marca 2009 r. oraz mając na uwadze stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Raciborskiego z dnia [..] września 2001 r. prowadzi z urzędu szerokie postępowanie naprawcze w stosunku do wszystkich robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [..] w R. Postępowanie to obejmuje także przebudowę dachu tego budynku i rurę spustową odprowadzającą wody opadowe. Organ wskazał, że podejmowane przez niego działania nie były niecelowe i zmierzały do zakończenia postępowania. Długie zaś odstępy czasu, w jakich działania te były podejmowane wynikały z konieczności przeprowadzenia wnikliwej analizy, w tym również licznych wniosków, żądań, oświadczeń i innych pism składanych przez skarżącą. Długi okres załatwiania przedmiotowej sprawy spowodowany jest także dużą ilością innych spraw i to zarówno w toku, jak i nowo wpływających, a także brakiem odpowiednich możliwości kadrowych. W pierwszym rzędzie zajmuje się sprawami obiektów znajdujących się w nieodpowiednim stanie technicznym powodujących zagrożenie bezpieczeństwa w tym pogarszającym się stanem technicznym starych budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Sąd wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem PINB w Raciborzu przez kilka lat nie podjął merytorycznego zbadania zarzutów skarżącej dotyczących zrealizowanej przebudowy dachu budynku, w szczególności co do zgodności tej przebudowy z udzielonym przez Starostę Raciborskiego pozwoleniem na budowę z dnia [..] września 2001 r., ograniczając się jedynie do analizy zgłoszenia inwestora o zakończeniu robót oraz oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonanych robót z projektem budowlanym ( wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 września 2008 r. , sygn. akt II SA/Gl 135/08). Sąd stwierdził, ze względu na zakres podejmowanych działań w sprawie, niewielkie usprawiedliwienie dla organu stanowi okoliczność, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku z dnia 27 lutego 2007 r. toczyło się z jej wniosku postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Raciborskiego, w oparciu o którą została zrealizowana sporna przebudowa dachu. Organ po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2010 r. i decyzji ŚWINB pozostawał w bezczynności, która została przerwana dopiero postanowieniem z dnia [..] grudnia 2008 r. o zawieszeniu postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [..] września 2001 r. Sąd stwierdził, że wobec oddalenia skargi na postanowienie organu II instancji utrzymujące postanowienie PINB, okresu zawieszenia nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy, określonych w art. 35 § 1- § 3 kpa. Natomiast po podjęciu postępowania postanowieniem nr [..] z dnia [..] marca 2011 r. zarzut przewlekłości w ocenie Sądu jest zasadny. Ponad 5 miesięcy zajęło organowi połączenie do jednego postępowania dwóch prowadzonych odrębnie postępowań. Brak jest dowodów, aby po wydaniu w dniu [..] września 2011 r. postanowienia nr [..] o połączeniu dwóch toczących się postępowań, w związku z zaleceniami organu drugiej instancji zawartych w decyzji z dnia [..] marca 2009 r. organ podejmował czynności w przedmiotowej sprawie. Sąd wskazał, iż od wydania tej decyzji upłynęły 2 lata, a od podjęcia zawieszonego postępowania ponad 5 miesięcy do wydania tego postanowienia. Zawiadomienie o połączeniu spraw organ do stron wystosował po 3 tygodniach, w którym termin załatwienia sprawy zakreślił na dzień 30 kwietnia 2012 r., a więc wyznaczył sobie ponad 7 miesięczny termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu stanowi to najbardziej przekonywujący dowód o przewlekłości postępowania. Kolejnych parę tygodni zabrało organowi przygotowanie postanowienia z dnia [..] października 2011 r. o nałożeniu na inwestora obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku nr [..]. Organ czterokrotnie przedłużał inwestorowi termin przedłożenia ekspertyzy, który początkowo został określony na dzień 29 lutego 2012 r. ( 4,5 miesiąca), a ostatecznie dopiero w dniu 28 września 2012 r. wystosował zapytanie ofertowe w sprawie sporządzenia rzeczonej ekspertyzy. Sąd stwierdził, iż poinformowanie stron postępowania, w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. o niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., a także wyznaczanie nowych terminów jej załatwienia nie powoduje, że w sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania. Zastosowanie przepisu art. 36 § 1 k.p.a. może mieć bowiem miejsce tylko w rzeczywiście uzasadnionych przypadkach, a organ zawiadamiając strony o nowym terminie załatwienia sprawy jest każdorazowo zobowiązany wskazać im na przyczyny powstałej zwłoki. Sąd stwierdził, że wszystkie wskazane w pismach procesowych PINB przyczyny z jakich, od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 28 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 135/08, nie wydano żadnej decyzji w sprawie legalności zrealizowanej przebudowy dachu budynku nr [..] nie mogą w żaden sposób usprawiedliwiać przewlekłego prowadzenia tego postępowania, czy pozwolić stwierdzić, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności okresu od podjęcia postępowania postanowieniem nr [..] z dnia [..] marca 2011 r. do wydania niniejszego wyroku, w ocenie Sądu, nie można potraktować jako rozsądnego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy, o jakim jest mowa w art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ), do którego to unormowania sięga Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu także w sprawach opieszałości w załatwiania spraw administracyjnych ( por. D. Sześciło, Glosa do wyroku ETPC z 9 czerwca 2009 r. nr 62506/00, Samorząd Terytorialny 2009, nr 11, s. 78). Z podanych wyżej powodów Sąd uznał, że PINB prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły i przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania aktu kończącego w terminie 30 dni, stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzył grzywnę w wysokości 5000 zł, uznając, że będzie ona na tyle dolegliwa, że spełni swoje zadanie jako środek dyscyplinujący. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Raciborzu zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Administracyjnemu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 57 § 3 oraz art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie remontu i przebudowy budynku mieszkalno-usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne ze wszystkimi robotami towarzyszącymi, remontu i przebudowy elewacji frontowej oraz przebudowy instalacji odprowadzającej wody opadowe z dachu należy rozdzielić na dwie skargi, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rury spustowej (sygn. akt II SAB/Gl 61/12) i skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przebudowy dachu (sygn. akt II SAB/Gl 60/12) oraz niezasadne uznane, że aktualnie organ prowadzi dwa takie odrębne postępowania, podczas gdy od momentu przekazania sprawy przebudowy rury spustowej do ponownego rozpatrzenia, organ prowadzi ww. sprawach jedno postępowanie administracyjne w sprawie remontu i przebudowy budynku mieszkalno - usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne ze wszystkimi robotami towarzyszącymi, remontu i przebudowy elewacji frontowej oraz przebudowy instalacji odprowadzającej wody opadowe z dachu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zaistniała potrzeba wymierzenia organowi grzywny wysokości 5000 zł, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie uczynienie zadość wymaganiu sporządzenia komplementarnego uzasadnienia w zakresie wysokości wymierzonej grzywny, tak aby możliwym było rozeznanie się co do motywów, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji w tej kwestii, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. nr 34, poz. 173) poprzez niezasadne niezastosowanie tego przepisu, prowadzące do nieuwzględnienia w ogóle dyspozycji tej normy w zapadłym rozstrzygnięciu. Wskazując na powyższe zarzuty, pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji rozdzielając zarządzenie z dnia 12 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB 30/12 skargę S.C. zawartą w piśmie z dnia 17 kwietnia 2012 r. błędnie potraktował wskazane w niej kwestie jako dotyczące dwóch odrębnych spraw, przez co naruszył art. 57 § 3 p.p.s.a. Sąd powinien rozpoznać tę skargę jako skargę na jedno postępowanie, bowiem od zwrotu akt sprawy dot. przebudowy lewej rury spustowej organ prowadzi jedno postępowanie. Za takim poglądem przemawia art. 111 § 1 p.p.s.a., który wręcz nakazuje połączenie kilku spraw będących w toku przed sądem w celu ich łącznego rozpoznania lub także jednego rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Pełnomocnik organu wskazał także na to, że wobec wejścia w życie w dniu 17 maja 2012 r. ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, ocena Sądu pod kątem ustalenia przyczyn przewlekłości i jej charakteru powinna skupić się na okres niespełnienia jednego roku. Sprawę przewlekłości pod kątem stwierdzenia, czy ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, rozważać powinno się jedynie w okresie następującym po dniu 16 maja 2011 r. Zdaniem autora kasacji Sąd pierwszej instancji w rozpoznanej sprawie nie wziął pod uwagę szczególnie skomplikowanego charakteru sprawy, wynikającego z wielości i wielowątkowości spraw prowadzonych przez organ z wniosków S.C. dot. robót budowlanych na budynku nr [..] przy ul. [..] w R., jak również nie odnosi się w żaden sposób do postawy strony zobowiązanej do dostarczenia organowi niezbędnego materiału dowodowego. Sąd wyznaczając organowi miesięczny termin załatwienia sprawy nie wziął pod uwagę konieczności uzgodnienia treści rozstrzygnięcia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Katowicach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.C. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty w niej podniesione są całkowicie bezzasadne. Jednocześnie wniosła o obciążenie organ kosztami postępowania oraz o nie obciążanie jej kosztami z uwagi na trudną jej sytuację materialną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Raciborzu oparł skargę kasacyjną na obu podstawach. Wniesiona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi naruszenie art. 57 § 3, p.p.s.a, zgodnie z którym, jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Celem tego przepisu jest w szczególności doprowadzenie do sytuacji, by w jednym postępowaniu sądowym przedmiotem kontroli sądu administracyjnego były akty lub czynności organu administracji podjęte w jednym postępowaniu administracyjnym a nie w wielu takich postępowaniach. Przepis ten należy zatem rozumieć w ten sposób, że rozdzieleniu podlegają skargi dotyczące aktów lub czynności wydanych w różnych sprawach administracyjnych. Z treści skargi S.C. z dnia 17 kwietnia 2012 r. wniesionej do Sądu I instancji wynika, że skarżąca wskazała na przewlekłość postępowania dotyczącego budowy tarasu, przebudowy dachu, wykonania rury spustowej w budynku przy ul. [..] w R. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że w dacie wniesienia tej skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Raciborzu prowadził jedno postępowanie, obejmujące przebudowę dachu i wykonanie rury spustowej, w związku z wydanym w dniu [..] września 2011 r. postanowieniem nr [..] o ich połączeniu do jednego postępowania. W warunkach za wadliwie należy uznać rozdzielanie skargi na dwie odrębne skargi na przewlekłość w zakresie przebudowy dachu i wykonania rury spustowej. Natomiast zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest zasadny. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Warunkiem skutkującym powstanie stanu sprawy w toku jest tożsamość wcześniej wszczętej sprawy sądowoadministracyjnej z tą, w której wniesiono podlegającą odrzuceniu skargę. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła, albowiem Sąd pierwszej instancji rozpoznawał dwie różne przedmiotowo sprawy, z których jedna dotyczyła przewlekłości postępowania w sprawie dachu, zaś druga w sprawie rury spustowej. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia skarżący organ upatruje w niezasadnym uznaniu, że w przedmiotowej sprawie doszło do przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, należy na wstępie zauważyć, że instytucja przewlekłości postępowania administracyjnego została wprowadzona do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Powołana ustawa nie zawierała przepisów przejściowych. Wobec tego należy rozważyć do jakiego reżimu prawnego Sąd pierwszej instancji powinien przyporządkować czynności organu, dokonując oceny przewlekłości postępowania, w sytuacji gdy w dacie orzekania postępowanie nie zostało zakończone decyzją ostateczną. W orzecznictwie przyjmuje się, że brak w ustawie przepisów przejściowych regulujących, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie ( tak - uchwała NSA składu pięciu sędziów z 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (uchwała 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71). W orzecznictwie i w doktrynie podkreśla się, że w takim przypadku do czynienia mamy z tzw. retrospektywnością prawa, tj. sytuacją, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze otwartym, ciągłym, które nie znalazły swojego zakończenia, które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenie TK z 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986 poz. 1 oraz z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986, poz. 2, uchwala NSA z dnia 20 października 1997 r., FPK 11/97, zob. M. Sobol, Zasada aktualności regulacji w prawie administracyjnym [w:] Czas w prawie administracyjnym pod red. J. Zimmermana, Warszawa 2011, s. 256). Intertemporalna zasada retrospektywności nie jest przy tym objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji zakazem wstecznego działania prawa ( tak – TK w wyroku z dnia 31 marca 1998 r., K 24/97). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/12 ( CBOSA), zgodnie z którym dokonywana przez sąd ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego obejmuje nie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. po 11 kwietnia 2011 r., ale również zachowania organu przed tą datą, o ile przewlekłość trwa w momencie orzekania przez sąd. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że skoro w dacie wydania zaskarżonego wyroku, postępowanie nie było zakończone wydaniem decyzji administracyjnej przez PINB w Raciborzu, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo kontrolą pod względem przewlekłości objął czynności organu podejmowane przed 11 kwietnia 2011 r., jak i po tej dacie, a więc według, stanu faktycznego obowiązującego w okresie od 2007 roku, w którym postępowania dotyczące wykonania robót budowlanych co do przebudowy dachu oraz rury spustowej zostały zapoczątkowane wnioskiem S.C. z dnia 27 lutego 2007 r. skierowanym do organu o przywrócenie stanu poprzedniego dachów budynków, do dnia wyrokowania. Chybione są zatem wywody autora skargi kasacyjnej, że skarga S.C. obejmuje okres od 17 maja 2011 r., czyli od daty wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa do dnia 16 kwietnia 2012 r., czyli okres niespełna jednego roku i do tego okresu powinna skupić się ocena Sądu pod kątem ustalenia przyczyn przewlekłości postępowania. Trafne natomiast wodzi autor skargi kasacyjnej, że sprawa przewlekłości pod kątem stwierdzenia, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie, powinna być rozważana po 16 maja 2011 r. w związku z treścią art. 16 powołanej wyżej ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r., wedle którego przepisy ustawy stosuje się do działa i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy. Stanowisko to jest zgodne z przyjętym poglądem w orzecznictwie, iż możliwość stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa istnieje dopiero od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r., nowelizującej art. 149 p.p.s.a., tj. od dnia 17 maja 2011 r. ( por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 17/13, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK 2166, CBOSA). Rozważając kwestię przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie niniejszej doszło do przewlekłości postępowania administracyjnego, stwierdzając też, że miała ona postać rażącego naruszenia prawa. Z tym stanowiskiem nie zgadza się skarżący kasacyjnie organ, wskazując, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę szczególnie skomplikowanego charakteru sprawy, wynikającego z wielości i wielowątkowości spraw prowadzonych przez PINB w Raciborzu z wniosków S.C. dotyczących robót budowlanych prowadzonych w budynku nr [..] przy ul. [..] w R., postawy zobowiązanego – R.P. polegającej na jego biernej postawie w zakresie dostarczenia wymaganej dokumentacji, składanych przez niego wniosków o przesunięcie terminu dostarczenia ekspertyzy technicznej, co miało wpływ na podejmowane przez organ czynności i przedłużanie terminów załatwienia sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania wobec barku definicji legalnej zostało zdefiniowane w orzecznictwie i w doktrynie. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10: wyrok NSA z dnia 5lipca 2012 r. , sygn. akt II OSK 1031/12: wyrok NSA z dnia 7 lipca 2013r., sygn. akt II OSK 1852; CBOSA). Według poglądów doktryny przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz . Warszawa 2012 r., Komentarz pod red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69-70). W piśmiennictwie podkreśla się również, iż dokonując oceny zasadności zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej, nie można też pozostawić poza zakresem rozważań kwestii unormowanych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. tj. powinności wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz oceny istotnych okoliczności z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego. Nie sposób natomiast przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że okoliczności rozpoznawanej sprawy nie prowadzą do tak jednoznacznego stwierdzenia, iż w tym postępowaniu organ dopuścił się przewlekłości postępowania i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy kontrola Sądu pierwszej instancji sprowadzała się przed wszystkim do wymieniania wszystkich kolejno podejmowanych przez organ czynności i terminów ich załatwiania oraz oceny ich w aspekcie przestrzegania terminów określonych w art. 35 § 1 – 3 kpa i wypełniania obowiązku określonego w art. 36 § 1 kpa. Natomiast dokonując tej oceny Sąd pierwszej instancji w ogóle nie wziął pod rozwagę stopnia zawiłości, ani postawy stron postępowania wynikającej z ich rozbieżnych interesów, ani wniosków składanych przez strony w toku postępowania, jak też tego, czy ewentualna zwłoka w podejmowaniu czynności spowodowana była spowodowana okolicznościami obiektywnymi, niezależnymi od organu, czy też doszło do niej w wyniku jego opieszałości w ich podejmowaniu. Z tych względów za zasadny należało uznać przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w kwestii stwierdzonej przewlekłości postępowania. Zasadny jest również zarzut skargi w zakresie uznania przez Sąd pierwszej instancji, że przewlekłość postępowania miała charakter rażący, skoro w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostało wskazane, jakich czynności po dniu 17 maja 2011 r. organ dopuścił w postaci kwalifikowanej, jak i nie zostało uzasadnione przyjęcie takiej oceny. W tych warunkach za zasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.c.a. co do wysokości wymierzonej organowi grzywny. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności połączy sprawy zarejestrowane pod sygn. akt II SA/Gl 60/12 i sygn. akt II SA/Gl 61/12 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ( art. 111 p.p.s.a. ), następnie raz jeszcze oceni stan faktyczny sprawy. Przede wszystkim ustali fakty i okoliczności zależne od organu, jak i stan zastoju procesowego wynikający z działań podejmowanych przez strony postępowania. Oceni, czy dokonywane przez organ czynności procesowe są uzasadnione przepisami prawa materialnego i procesowego oraz czy odległości czasowe pomiędzy poszczególnymi czynnościami nie są nadmierne (przy uwzględnieniu przepisu art. 35 § 5 k.p.a). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. Na podstawie art. 207˘§ 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej S.C. na rzecz skarżącego kasacyjnie organu.