II SAB/Ol 152/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Wójta Gminy Grunwald w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.B. (dalej: "skarżący") wnioskiem z 14 czerwca 2022 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie w formie elektronicznej na adres mailowy skanów dokumentacji dotyczącej wyboru obsługi prawnej gminy w osobie radcy prawnego [...] , w tym wszystkich ofert złożonych w przedmiotowych postępowaniach. Pismem z 22 czerwca 2022 r. wskazał, że na obsługę prawną z radcą prawnym zawarto 3 umowy: 28 listopada 2018 r., 28 lutego 2019 r. oraz 31 maja 2019 r. Zakupu usługi dokonano na podstawie wówczas obowiązującej ustawy w oparciu o art. 4 pkt. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych, ustawy nie stosuje się do zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30 000 euro. Następnie, skarżący złożył skargę na bezczynność Wójta, zarzucając temu organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako: "u.d.i.p.", przez nierozpoznanie wniosku z 14 czerwca 2022 r. w wymaganym prawem terminie i wniósł o: stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie Wójta do rozpoznania wniosku w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika według norm prawem przepisanych. Skarżący podał w uzasadnieniu, że 14 czerwca 2022 r. zwrócił się do Wójta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a organ nie udzielił mu żądanej informacji - nie przesłał skanów dokumentacji dotyczących wyboru obsługi prawnej w gminie i złożonych ofert w postępowaniach. Podkreślił, że z informacji organu wynika jednoznacznie, że z radcą prawnym zostały zawarte trzy umowy, tym samym musiały być prowadzone w tych sprawach postępowania ofertowe i musiały zostać złożone oferty od potencjalnych wykonawców nawet przy błędnym przyjęciu przez organ, że nie stosuje się ustawy o zamówieniach publicznych do tego typu postępowań. Organ dysponuje środkami publicznymi i musi gospodarować nimi z uwzględnieniem ustawy o finansach publicznych i dyscypliny finansów publicznych. Dodał, że organ błędnie przytoczył podstawę prawną do tego typu postępowań. Dawny art. 138h Prawa zamówień publicznych wskazywał, że przedmiotem zamówienia na usługi społeczne są usługi prawne. Tym samym organ mógł nie stosować przepisów Prawa zamówień publicznych, ale miał obowiązek, udzielając zamówienia, postępować w sposób przejrzysty, obiektywny i niedyskryminujący oraz umieścić informację o prowadzonym postępowaniu na stronie BIP, jak również prowadzić postępowanie z uwzględnieniem złożonych ofert. W odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, gdyż skarżący otrzymał pełną odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej w sprawie obsługi prawnej, oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania sądowego. Przyznał, że 14 i 16 czerwca 2002 r. wpłynęły tożsame wnioski o udostępnienie informacji publicznej, dotyczące przesłania w formie elektronicznej informacji, ile umów na obsługę prawną zostało zawartych z radcą prawnym oraz jaki tryb postępowania został zastosowany w tych trzech postępowaniach oraz ile ofert zostało złożonych w tych postępowaniach i jakie kryteria wyboru ofert zostały zastosowane. W ocenie organu pytania są bardzo nieprecyzyjne, lecz mimo tego udzielił w ustawowym terminie - 22.06.2022 r. - odpowiedzi podając, że na obsługę prawną z radcą prawnym zawarto 3 umowy - 28 listopada 2018 r., 28 lutego 2019 r. oraz 31 maja 2019 r. Zakupu usługi dokonano na podstawie wówczas obowiązującej ustawy w oparciu o art. 4 pkt. 8 ustawy PZP, ustawy nie stosuje się do zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30 000 euro. Wójt zaznaczył, że po otrzymaniu skargi, 13 lipca 2022 r. przesłał skarżącemu, na podany adres, skan z prowadzonego postępowania wyboru obsługi prawnej, to jest: wniosek o wyrażenie zgody na rozpoczęcie postępowania o udzielenie zamówienia, notatkę z przeprowadzonego rozeznania rynku, szacowanie, potwierdzenie otrzymania zaproszenia do składania ofert dla trzech wykonawców (z treścią zaproszenia), formularz ofertowy złożony przez radcę prawnego i zawiadomienie o wyborze najkorzystniejszej oferty. Dodał, że prowadzone postępowanie zostało zakończone podpisaniem umowy w dniu 31 maja 2019 r. Nie zgodził się ponadto ze stwierdzeniem skarżącego, że organ nie stosuje ustawy o zamówieniach publicznych. W piśmie procesowym z 17 sierpnia 2022 r., z uwagi na fakt, iż organ udzielił żądanych informacji po wniesieniu skargi do sądu, skarżący wniósł o umorzenie postępowania sądowego w zakresie bezczynności, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontroli sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.", oraz gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach ww. ustawy (zob. np. wyroki NSA z: 27.10.2020 r., I OSK 2266/19; 3.03.2020 r., I OSK 3513/18, dostępne na stronie: www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W sytuacji gdy organ, do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczna, skarga na bezczynność organu jest sposobem na zweryfikowanie poglądu co do charakteru tej informacji (por. np. wyrok NSA z 11.09.2012 r., I OSK 916/12). W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W sprawie nie jest kwestionowane, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w ww. przepisie. Nie jest również kwestionowane, że informacje, o udostępnienie których wnioskowała strona skarżąca, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. np.: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., I OSK 2904/12). Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie zwrotu "w szczególności" w tym przepisie wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z treścią ww. przepisu udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy), a także zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw i stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d - e). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Wójt winien był załatwić przedmiotowy wniosek, dotyczący przesłania skanów dokumentacji dotyczącej wyboru obsługi prawnej gminy, w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2016 r., I OSK 127/15 i z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16). W kontekście powyższego przyjąć należy, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej z 14 czerwca 2022 r. ustała 13 lipca 2022 r., czyli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez Sąd orzeczenia. We wskazanym terminie organ prawidłowo załatwił wniosek strony skarżącej, przez przesłanie skarżącemu, na podany adres, skanów dokumentów z prowadzonego postępowania wyboru obsługi prawnej. W sytuacji ustania bezczynności Sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18.01.2017 r., I OSK 1789/16). W takiej sytuacji występuje możliwość umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), z którą to sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Skoro bowiem odpowiedź została udzielona po wpłynięciu skargi, brak było podstaw do formułowania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ. Postępowanie w zakresie bezczynności (zobowiązania do udzielenia informacji publicznej) podlegało zatem umorzeniu, o czym sąd orzekł w punkcie I wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd orzekł w pkt II. wyroku, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Ponadto, wskazuje się, że w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26.05.2020 r., II OSK 4016/19). Sąd musi wziąć również pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność czy przewlekłość organu (por. wyrok NSA z 24.04.2014 r., II FSK 3614/13). W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. W konsekwencji, bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z treści odpowiedzi na skargę należy wnioskować, że brak załatwienia wniosku skarżącego nie wynikał z lekceważenia wniosku, gdyż niezwłocznie po otrzymaniu skargi organ udzielił pełnej żądanej informacji publicznej. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, z późn. zm.). W niniejszej sprawie Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.