II SAB/Ol 16/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. P. na bezczynność Wojewody Warmińsko Mazurskiego oraz pozorne wykonywanie obowiązków w przedmiocie obowiązku nadzoru nad legalnością uchwał postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych. B. P. (dalej jako: skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: organ lub Wojewoda) oraz pozorne wykonanie obowiązków nadzorczych, polegające na zaniechaniu podjęcia i zakończenia czynności nadzorczych w sprawie legalności uchwał Rady Gminy K. (dalej jako: Rada Gminy). Skarżąca zażądała stwierdzenia bezczynności Wojewody w zakresie wykonania ustawowego obowiązku nadzoru nad legalnością uchwał Rady Gminy, zobowiązania Wojewody do podjęcia czynności nadzorczych w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz zakończenia ich w formie przewidzianej prawem; stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca podała, że w dniu 16 czerwca 2025 r. Zastępca Wójta Gminy K. przeprowadził kontrolę w Szkole Podstawowej im. (...) w K., sporządzając protokół obejmujący ocenę m.in. polityki kadrowej, organizacji pracy szkoły, przydziału godzin, zastępstw oraz decyzji dyrektora jako pracodawcy. Na podstawie tego protokołu Rada Gminy podjęła uchwały z 28 sierpnia 2025 r. oraz z 19 grudnia 2025 r., w których dokonano merytorycznej oceny działań skarżącej jako dyrektora szkoły, uznając skargi na jej działalność za zasadne. Wyjaśniła, że w dniu 8 września 2025 r. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy nr (...) z 28 sierpnia 2025 r. jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności z przekroczeniem kompetencji przez organ prowadzący oraz Radę Gminy. Wskazała, że w odpowiedzi, w pismach z 6 października 2025 r. oraz z 22 grudnia 2025 r. Wojewoda ograniczył się do oceny formalnej trybu rozpatrzenia skargi w rozumieniu k.p.a. i nie podjął żadnych czynności nadzorczych. W ocenie skarżącej Wojewoda uchyla się od wykonania ustawowego obowiązku nadzoru nad legalnością uchwał Rady Gminy, co prowadzi do bezczynności organu. Podała, że zaniechanie Wojewody doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym uchwał opartych na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ nieuprawniony oraz ingerujących w kompetencje dyrektora szkoły, a analogiczny schemat działania Rady Gminy wystąpił również w przypadku uchwały Nr (...), dotyczącej zarzutu publikacji materiału na prywatnym profilu skarżącej w mediach społecznościowych. Zatem, w ocenie skarżącej, skarga jest zasadna i konieczna dla zapewnienia legalności działania organów gminy oraz ochrony sytuacji prawnej skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. Wskazano, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a skarżąca nie ma legitymacji od wniesienia skargi związanej ze sposobem realizacji przez organ nadzoru kontroli legalności uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego. Podano, że w pismach z 6 października 2025 r. oraz z 22 grudnia 2025 r. skarżąca została poinformowana, że Wojewoda nie widzi podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż nie dopatrzył się istotnych naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego. Wyjaśniono, że postępowanie nadzorcze wojewody, prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm., dalej jako: u.s.g.) jest szczególnym typem postępowania, niemającym charakteru postępowania administracyjnego, gdyż nie dotyczy załatwienia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej, lecz jest formą nadzoru administracyjnego rozumianego jako stosunek prawny łączący dwa organy. Działalność nadzorcza wojewody ma charakter odmienny od działalności orzeczniczej organu administracji publicznej. Odmienność ta przejawia się przez brak wyraźnie wskazanego obowiązku wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, w konsekwencji nie można skutecznie domagać się dokonania takiej czynności, bowiem postępowanie takie wszczynane jest z urzędu, a nie na wniosek. W świetle treści art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest możliwe stwierdzenie w tym zakresie bezczynności organu, także przejawiającej się niezałatwieniem sprawy w terminie (czy też niezajęciem przez wojewodę stanowiska, czy niewydaniem żądanego przez wnioskodawcę aktu nadzoru), gdyż nakazanie wojewodzie wykonania czynności stanowiących część postępowania nadzorczego nie mieści się w przepisach regulujących właściwość rzeczową sądów administracyjnych. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, w trybie art. 91 u.s.g. nie jest obowiązkowe, ponieważ procedura nadzoru nad działalnością uchwałodawczą jednostki samorządu terytorialnego stanowi jedynie uprawnienie organu nadzoru, nie zaś obowiązek, a ocena czy uchwała wymaga wzruszenia, jest wyłączną domeną wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej poprzez rozpatrywanie skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wojewody oraz pozorne wykonanie przez ten organ obowiązków nadzorczych. W świetle wyżej powołanych regulacji kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne nie obejmuje jednak orzekania w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie podjęcia działań w trybie nadzoru. Należy zauważyć, że postępowanie nadzorcze nad działalnością organów gminy w trybie art. 91 u.s.g. jest postępowaniem szczególnym, nie mającym charakteru postępowania administracyjnego. Uprawnienia wojewody do badania legalności uchwał organów gmin należy do jego własnych kompetencji, które realizuje bezpośrednio i w całości we własnym zakresie, niezależnie do jakiekolwiek wniosku. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru prowadzi zawsze z urzędu, nie zaś na wniosek osób trzecich. Dlatego ewentualne pisma takich osób, wskazujące na wadliwości prawne określonych uchwał, nie powodują powinności wszczęcia postępowania oraz podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, czy też wydania decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały. W związku z tym brak reakcji organu nadzoru na pismo żądające stwierdzenia w trybie nadzoru nieważności uchwały organu gminy nie jest "bezczynnością organu", o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (tak w postanowieniu NSA z 10 kwietnia 20219 r. sygn. akt II OSK 926/19, dostępne w CBOSA). Skarżąca nie może zatem skutecznie domagać się od Wojewody podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie uchwały Rady Gminy K. nr (...) z 28 sierpnia 2025 r., czy też innych uchwał wskazanych w skardze. W konsekwencji niedopuszczalne jest również skarżenie do sądu administracyjnego bezczynności Wojewody w podjęciu takich działań. Także twierdzenie skarżącej o pozorności wykonywania obowiązków nadzorczych przez Wojewodę nie daje skarżącej legitymacji do skutecznego wniesienia skargi. Skoro bowiem, jak wskazano wyżej, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego następuje wyłącznie z urzędu i jest wyłączną kompetencją Wojewody, to niewydanie tego rozstrzygnięcia nie może być kwalifikowane jak bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Wobec powyższego sprawa nie podlega właściwości sądu administracyjnego, co obligowało Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.