II SAB/Ol 170/12

Dnia 28 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 roku sprawy ze skargi J. H. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w podjęciu działań dotyczących prowadzenia robót budowlanych 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosków skarżącego z dnia "[...]", "[...]" i "[...]" w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 21 lutego 2012 r. J.H. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta E., że inwestorzy budynku przy ul. "[....]" nie respektują wstrzymania od stycznia 2012 r. robót w tym obiekcie budowlanym. Prowadzone są bowiem prace wewnątrz budynku. Dodał, że w sprawie nie została wydana decyzja o wznowieniu robót budowlanych, wobec czego wnioskował o podjęcie działań zgodnie z art. 50a Prawa budowlanego. W odpowiedzi, udzielonej pismem z dnia 1 marca 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta E. wskazał, że W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 14 lutego 2012 r. stwierdził, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane na podstawie art. 50 Prawa budowlanego utraciło ważność, gdyż na skutek wyroku sądu administracyjnego utraciły moc prawną decyzje organów nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3. W konsekwencji, wydanie decyzji na podstawie art. 50a ust. 2 Prawa budowlanego wiązałoby się z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego organ uznał wniosek o podjęcie stosownych działań w sprawie za rozbieżny z decyzją organu drugiej instancji. J.H. w piśmie z dnia 29 marca 2012 r. ponownie podniósł, że inwestorzy nieprzerwanie prowadzą roboty budowlane wewnątrz budynku, pomimo braku ostatecznej decyzji na wznowienie robót. W tej sytuacji prowadzone roboty budowlane podlegają rygorowi wynikającemu z art. 50a Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego winien zatem podjąć stosowne działania, przewidziane przepisami Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, odpowiadając w piśmie z dnia 12 kwietnia 2012 r. na powyższe pismo poinformował stronę, że podziela stanowisko organu odwoławczego zawarte w decyzji z dnia 31 stycznia 2005 r., przytoczone w swoim piśmie z dnia 7 marca 2012 r. Skarżący w piśmie z dnia 22 sierpnia 2012 r., wniósł o niezwłoczne podjęcie działań wynikających z przepisów art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Stwierdził, że w postępowaniu należy uwzględnić wszystkie roboty budowlane wykonane przez inwestora w przedmiotowym budynku, to jest: wykonywane docieplenie budynku, wybudowanie zewnętrznych wejściowych schodów do piwnicy, murów oporowych i docieplenia ścian piwnicy ze ścianą dociskową, instalację elektryczną, konstrukcję i instalację kominków, wybudowanie ścianek działowych, montaż stolarki okiennej i drzwiowej, wykonanie konstrukcji dachu i pokrycia, wybudowanie komina oraz docieplenie dachu. Stwierdził ponadto, że przywołane przez organ nadzoru budowlanego stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu robót, nie ma oparcia w obowiązującym prawie i zostało podważone w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2012 r. Odpowiadając na powyższe, organ nadzoru budowlanego w piśmie z dnia 5 września 2012 r. stwierdził, że - ponieważ decyzja wydana przez organ II instancji z dnia 14 lutego 2012 r. jest decyzją ostateczną - nie znalazł podstaw do podjęcia czynności w opisywanej sprawie. J.H. złożył zażalenie w trybie art. 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a., które postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za nieuzasadnione. W złożonej do tutejszego Sądu skardze J.H. zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta E. bezczynność polegającą na zaniechaniu podjęcia działań w trybie art. 50a Prawa budowlanego w odniesieniu do robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. "[...]". Skarżący wywiódł, że inwestorzy działają bezprawnie. Pomimo informowania o tym organu nadzoru budowlanego, nie podejmuje on stosownych działań. Stanowisko wyrażane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta E. w kierowanych do skarżącego pismach nie zawiera umocowania w przepisach Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta E. wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że w sprawie nie zaistniała bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 K.p.a. Skarżący otrzymał bowiem odpowiedzi na swoje pisma. Natomiast fakt, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu nadzoru budowlanego, nie dowodzi istnienia bezczynności tego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana - w myśl § 2 ustawy - pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzuca Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta E. bezczynność polegającą na zaniechaniu podjęcia działań w trybie art. 50a Prawa budowlanego. Przypomnienia wymaga, że z bezczynnością organu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie ten organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1575/09). Zgodnie zaś z art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wobec powyższego, bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, zaskarżalnego do sądu administracyjnego postanowienia lub innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że art. 149 p.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia czynności lub aktu, lecz musi być powiązany z przepisem prawa przewidującym taką możliwość. W niniejszej sprawie skarżący trzykrotnie informował organ nadzoru budowlanego o prowadzonych robotach budowlanych w budynku przy "[...]". Roboty te były, w ocenie skarżącego, prowadzone wbrew treści postanowienia właściwego organu o wstrzymaniu ich wykonywania. Skarżący podawał, że w wyniku wykonach przez inwestora robót, stan budynku znacząco odbiega od tego, który istniał na etapie wstrzymania robót. W związku z tym zwracał się do organu nadzoru budowlanego o podjęcie stosownych działań. Państwowy Inspektor nadzoru Budowlanego, odpowiadając na pisma skarżącego, odwoływał się zaś wyłącznie do ustaleń i treści zapadłych w prowadzonym wcześniej postępowaniu administracyjnym decyzji organu odwoławczego. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby dokonywał jakichkolwiek własnych ustaleń faktycznych w sprawie z wniosków skarżącego. Powyższego nie można uznać za właściwą reakcję organu administracji na wnioski skarżącego. Organ nadzoru budowlanego nie podjął bowiem stosownych działań i nie załatwił sprawy we właściwej formie prawnej. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że uznając skargę na bezczynność za zasadną sąd może orzec jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2001 r. sygn. I SAB 37/00). W tym stanie sprawy, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględnił wniesioną skargę i zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta E. do załatwienia wniosków skarżącego z dni: 21 lutego 2012 r., 29 marca 2012 r. i 22 sierpnia 2012 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie podjął wprawdzie właściwych działań lecz udzielał terminowo odpowiedzi skarżącemu na jego pisma.