II SAB/Ol 18/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2024 r. sprawy ze skargi G. L. i J. G. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w O. w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z 27 listopada 2023 r. G. L. i J. G. (dalej: skarżący) zwrócili się do Prokuratury Rejonowej Olsztyn-Południe w Olsztynie (dalej: Prokuratura) o udostępnienie "w ustawowym terminie" "informacji publicznej w formie kserokopii wszystkich dokumentów ze sprawy oznaczonej [...] sporządzonych przez funkcjonariuszy publicznych, w tym orzeczeń, również jeżeli zachodzi potrzeba w formie zanonimizowanej oraz informacji czy postępowanie powyższe zostało zakończone i z jakim skutkiem oraz czy zostało wszczęte z urzędu, czy na skutek zawiadomienia i przez jaki organ i z jaką siedzibą, kiedy i na podstawie jakich okoliczności, informacji." Zarządzeniem z 5 stycznia 2024 r. Prokurator Rejonowy Olsztyn-Południe w Olsztynie (dalej: Prokurator) odmówił udostępnienia żądanych akt sprawy ("sygn. [...]) oraz sporządzenia z nich kserokopii. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 156 § 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1375 ze zm.; dalej: "k.p.k.") w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwiając sporządzenie odpisów i kserokopii. W wyjątkowych wypadkach za zgodą prokuratora akta udostępnia się również innym osobom. Przepis ten stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego (art. 156 § 5b k.p.k.). Prokurator podniósł, że w doktrynie wskazuje się, że udostępnienie akt postępowania przygotowawczego zależy od uznania organów ścigania, na które wpływ ma subiektywna ocena celowości ujawniania zawartych w nich informacji oraz wzgląd na interes toczącego się postępowania w postaci efektywności ścigania karnego (potocznie nazywany interesem śledztwa). Zauważył, że Prokuratura nadzoruje postępowanie w sprawie wskazanej we wniosku. Skarżący nie są stronami tego postępowania ani osobami zawiadamiającymi co do których wskutek przestępstwa, o którym zawiadomili, doszło do naruszenia ich praw. W konsekwencji Prokurator uznając, że nie zachodzi żaden szczególny wypadek, odmówił udostępnienia akt i sporządzenia z nich kserokopii. W skardze z 18 stycznia 2024 r. na bezczynność Prokuratora, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący zarzucili rażące naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") i wnieśli o nakazanie Prokuratorowi udostępnienia wnioskowanej informacji i o stwierdzenie, że dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Powołując się na art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., podnieśli, że nie udostępniono im żądanej informacji publicznej ani nie wydano decyzji o odmowie jej udostępnienia lub o umorzeniu postępowania, nie przesłano im również żadnego pisma - powiadomienia, tym samym Prokurator pozostaje w bezczynności, a ich skarga jest zasadna. W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że z treści wniosku skarżących nie wynika, aby żądali oni konkretnych informacji publicznych zawartych w dokumentach, żądanie dotyczyło udostępnienia kserokopii wszystkich dokumentów z akt sprawy. Wobec powyższego wniosek skarżących nie mógł zostać załatwiony na podstawie przepisów u.d.i.p., a wyłącznie na zasadach i w trybie k.p.k. Wydając zarządzenie Prokurator załatwił zatem wniosek skarżących w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Zarządzenie to należy traktować jednocześnie jak zawiadomienie o niedopuszczalności zastosowania wnioskowanego trybu udostępnienia informacji publicznej. W piśmie procesowym z 22 kwietnia 2024 r. skarżący podtrzymali skargę, a odnosząc się do odpowiedzi Prokuratora, wskazali m.in., że organ nie jest uprawniony do modyfikacji wniosku czy żądania zawartego w piśmie. Istnieje natomiast istotna różnica pomiędzy tym czego żądali, a tym co napisał Prokurator, bowiem wszystkie dokumenty ze sprawy to nie to samo co wszystkie dokumenty ze sprawy sporządzone przez funkcjonariuszy publicznych. Podnieśli, że Prokurator nie mógł też uznać, że ich żądanie dotyczyło udostępnienia kserokopii wszystkich dokumentów z akt sprawy, bowiem w ich wniosku nie było mowy o aktach sprawy, czy żądaniu ich udostępnienia. Istotne jest też, że wnioskowali o udzielenie informacji w ustawowym terminie, co dodatkowo świadczyło o charakterze ich żądania. Wydanie w tych okolicznościach zarządzenia na podstawie k.p.k. nie ma zatem logicznego oparcia, zaś sugestia, żeby traktować je jako zawiadomienie o niedopuszczalności zastosowania trybu przewidzianego w u.d.i.p. jest kuriozalna. Na marginesie skarżący zauważyli, że Sąd Rejonowy, który bezkrytycznie "przyklepał" zarządzenie Prokuratora, wszedł w kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Do pisma załączyli m.in. kopię postanowienia tego Sądu nieuwzględniającego ich zażalenia na zarządzenie Prokuratora i utrzymującego w mocy zaskarżone zarządzenie. Wnosząc o uwzględnianie skargi, skarżący stwierdzili, że tak dokumenty sporządzone przez funkcjonariuszy publicznych dotyczące ich działalności i w konsekwencji działalności Policji i Prokuratury, jak i rozstrzygnięcia, zwłaszcza kończące postępowanie, są informacją publiczną, jak wszystkie inne informacje, których żądają, i które podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Niezależnie od powyższego skarżący podnieśli, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie nie udostępniono im akt w pełnym zakresie, co stanowi naruszenie art. 12a § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). W piśmie procesowym z 15 lipca 2024 r. skarżący wskazując, że podtrzymują wszystkie swoje dotychczasowe wnioski i twierdzenia, wnieśli ponownie o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagali się udzielenia - w trybie u.d.i.p. -informacji w zakresie nadzorowanego przez Prokuraturę postępowania przygotowawczego (kserokopii dokumentów oraz określonych informacji ze wskazanej sprawy). Przepisy tej ustawy stanowią konkretyzację konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 Konstytucji RP), które warunkuje realizację w praktyce zasady przejrzystości i transparentności systemu sprawowania władzy i stanowi konieczny element demokracji. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Ustawodawca stworzył w ten sposób normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji: 1/ podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. oraz 2/ takich, które ujawnia się na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają stosowanie u.d.i.p. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany informuje jedynie wnioskodawcę, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie u.d.i.p. Mając to na uwadze wskazać należy, że zasady dostępu do akt postępowania karnego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy regulują przepisy zawarte w art. 156 k.p.k. O ile zatem dostęp stron postępowania i innych podmiotów do akt sprawy uregulowany jest odrębnie, to tym samym w przypadku żądania udostępnienia informacji o materiale zawartym w tych aktach wyłączone jest stosowanie przepisów u.d.i.p. Postępowanie karne realizuje określone cele wynikające przede wszystkim z art. 2 § 1 k.p.k. i brak jest wątpliwości, że dobro postępowania karnego, jak również dobro, czy interes stron innych jego uczestników, wymagają odmiennego uregulowania zasad dostępu do akt postępowania i znajdujących się w nich dokumentów stanowiących informację publiczną. I tak, art. 156 § 1 k.p.k. stanowi, że stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie. Z kolei przepisy art. 156 § 5, § 5a i § 5b k.p.k. odnoszą się do postępowania przygotowawczego. Zgodnie z tymi przepisami, jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej (art. 156 § 5 k.p.k.). W razie złożenia w toku postępowania przygotowawczego wniosku o zastosowanie albo przedłużenie tymczasowego aresztowania podejrzanemu i jego obrońcy udostępnia się niezwłocznie akta sprawy w części zawierającej treść dowodów dołączonych do wniosku, z wyłączeniem dowodów z zeznań świadków, o których mowa w art. 250 § 2b (art. 156 § 5a k.p.k.). Przepis § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego (art. 156 § 5b k.p.k.). Jak wskazano wyżej z ogólnej normy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano natomiast (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z 4 kwietnia 2024 r., II SAB/Ol 6/24, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, i powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo NSA), że takimi przepisami są m.in. przepisy art. 156 § 1, § 5 i § 5b k.p.k. Wskazane regulacje k.p.k. adresowane są w stosunku do wszystkich potencjalnych adresatów, a nie tylko do stron postępowania karnego, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego i zakończonego postępowania przygotowawczego. Są one przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i ustawa ta nie ma do nich zastosowania. Przepisy te zawierają bowiem zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego. Skoro zatem dostęp do żądanych przez skarżących informacji określają przepisy szczególne, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., to w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p. W konsekwencji nie można przyjąć, że Prokurator, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przypadku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. pozostaje w bezczynności, kiedy nie udziela informacji bądź też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia w trybie u.d.i.p. Zarządzeniem z 5 stycznia 2024 r. Prokurator rozpoznał wniosek skarżących na podstawie art. 156 § 5 i § 5b k.p.a. Skoro zaś przed wniesieniem skargi do Sądu zostali oni zawiadomieni o sposobie rozpoznania ich wniosku, to uznać należy, że spełniony został wymóg poinformowania o właściwym trybie rozpoznania wniosku jako trybie przewidzianym w k.p.k. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można tym samym przypisać Prokuratorowi bezczynności oraz uznać, że złożona przez skarżących skarga jest zasadna. Zauważyć jednocześnie należy, że jak wynika z pisma skarżących z 22 kwietnia 2024 r. skorzystali oni z możliwości zaskarżenia podjętego w ich sprawie zarządzenia, jednakże Sąd Rejonowy nie przychylił się do ich zażalenia. Wbrew poglądowi skarżących Sąd ten "nie wszedł" w kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, bowiem wniosek skarżących mógł być rozpoznany wyłącznie na podstawie przepisów k.p.k. Przepisy u.d.i.p. nie stanowią natomiast alternatywnego i konkurencyjnego wobec przepisów k.p.k. sposobu pozyskiwania odpisów dokumentów, czy informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. Na zakończenie, odnosząc się do zarzutu skarżących zawartego w piśmie z 22 kwietnia 2024 r. w zakresie dotyczącym nieudostępnienia im akt sprawy w pełnym zakresie, stwierdzić należy, że: po pierwsze, art. 12a k.p.a. odnosi się w istocie do akt sądowych sprawy, a te zostały skarżącej udostępnione, po drugie zaś, prawo stron do udostępnienia im do wglądu szeroko rozumianych akt sprawy - w sprawach o udostępnienie informacji publicznej nie może prowadzić do wglądu do akt organu i zawartych w nich informacji z ominięciem właściwej procedury przewidzianej dla udostępnienia żądanej informacji zawartej w tych aktach. Dostęp do tej informacji możliwy jest tylko poprzez jej udostępnienie przez właściwy organ we właściwym trybie. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.