II SAB/Ol 193/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Zarządu Z. Sp. z o.o. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd Z. Sp. z o.o. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Zarządu Z. Sp. z o.o. na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 11 sierpnia 2022 r., P.K. (dalej jako: "skarżący"), powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Z sp. z o.o. (dalej jako: "Spółka", "organ") o przesłanie w formie elektronicznej na wskazany adres skanów: 1. rozliczenia otrzymanej w 2021 r. dotacji oświatowej na prowadzenie Szkoły A – Szkoła Podstawowa. Ponadto, poproszono o przesłanie skanów umów zawartych z osobami lub firmami, dotyczących wykonywania funkcji kierowniczych w Szkole (kierownicy, dyrektorzy, zastępca dyrektora), wraz z przydziałami czynności, o ile ich wynagrodzenie było finansowane z dotacji oświatowej; 2. rozliczenia otrzymanej w 2021 r. dotacji oświatowej na prowadzenie Szkoły B – Liceum Ogólnokształcące. Ponadto, poproszono o przesłanie skanów umów zawartych z osobami lub firmami, dotyczących wykonywania funkcji kierowniczych w Szkole (kierownicy, dyrektorzy, zastępca dyrektora), wraz z przydziałami czynności, o ile ich wynagrodzenie było finansowane z dotacji oświatowej; Skarżący zwrócił się też o podanie adresu mailowego, na który można kierować do Spółki wnioski o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi z 26 sierpnia 2022 r., Prezes Z sp. z o.o. poinformował skarżącego, że wyznacza dzień 26 października 2022 r. jako nowy termin na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 sierpnia 2022 r. Jako przyczynę opóźnienia w załatwieniu wniosku wskazał wzmożony okres pracy. W dniu 15 września 2022 r., skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Z sp. z o.o. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."), poprzez nierozpoznanie wniosku w wymaganym prawem terminie i wyznaczenie daty rozpoznania wniosku z naruszeniem przewidzianego w art. 13 ust. 2 ustawy terminu dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku. Skarżący podkreślił przy tym, że organ nie uzasadnił w sposób wyczerpujący przyczyn braku realizacji wniosku w podstawowym terminie 14 dni. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zobowiązanie Z sp. z o.o. do rozpoznania wniosku w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenia kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podniósł, że nie dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu złożonego przez skarżącego wniosku. Stwierdzono, że organ nie dopuścił się bezczynności, ponieważ podjął stosowne czynności do poinformowania skarżącego o okolicznościach powodujących brak możliwości udzielenia informacji w terminie. Organ prowadzi placówkę oświatową, w związku z tym okres sierpień – październik to czas przygotowania placówki do nowego roku szkolnego, a także prac do prawidłowego rozpoczęcia i funkcjonowania placówki w dalszym czasie. Termin załatwienia sprawy jeszcze nie upłynął, a odpowiedź byłaby udzielona do 11 października 2022 r. Podkreślił, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p., nie określa katalogów przesunięcia terminu załatwienia sprawy. Nie doszło w sprawie do bezczynności organu w załatwieniu sprawy, bowiem wniosku skarżącego nie pozostawiono bez rozpoznania, wskazując termin oparty na art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Na dzień złożenia skargi nie doszło do przekroczenia terminu 2 miesięcy na załatwienie wniosku. Pismem z 30 października 2022 r., skarżący poinformował Sąd, że pomimo wydłużenia terminu rozpoznania wniosku, nadal nie uzyskał jakiejkolwiek informacji dotyczącej złożonego wniosku. Pismem z dnia 17 listopada 2022 r., po uprzednim wezwaniu przez Sąd, Spółka poinformowała Sąd, że w związku z przekazaniem do Sądu wniosku strony z dnia 11 sierpnia 2022 r. w przedmiotowej sprawie, organ nie miał fizycznej możliwości rozpoznania wniosku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola powyższa obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Wobec tego, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia. Należy wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Wskazać należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 4/20, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Jak podnosi się w orzecznictwie, o ile zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (por.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 105/18, CBOSA). W kolejnym orzeczeniu WSA w Łodzi wskazał że przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ma na celu umożliwienie zobowiązanym podmiotom, wśród których ustawodawca przewidział podmioty nie będące organami władzy oraz administracji publicznej, a więc jednostki niejednokrotnie niezatrudniające prawników, rozpoznanie wniosku i przygotowanie odpowiedniego pisma lub decyzji, co w trudniejszych sprawach może wymagać więcej czasu niż 14 dni. (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 21/17, CBOSA) W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej wpłynęło do organu 12 sierpnia 2022 r. Ustawowy termin ustosunkowania się do wniosku upływał zatem 26 sierpnia 2022 r. Pismem z 26 sierpnia 2022 r., organ poinformował skarżącego o przyczynach nieudzielania żądanej informacji w terminie, wskazując nowy termin załatwienia sprawy - 26 października 2022 r. Organ nie miarkował zatem okresu na jaki przedłużył postępowanie, lecz działał z intencją zastosowania maksymalnego przewidzianego ustawą terminu 2 miesięcy. Nie ulega wątpliwości, że organ, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy, naruszył art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Regulacja ta w sposób wyraźny wskazuje, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia w jej udostępnieniu oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W realiach rozpoznawanej sprawy termin 2 miesięcy upływał 12 października. Tym samym, organ określił nowy termin załatwienia wniosku w sposób nieprawidłowy, naruszający art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Sformułowane przez organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia, że w chwili jej złożenia nie doszło jeszcze do naruszenia 2 miesięcznego terminu rozpoznania wniosku, nie mogą być przyjęte przez Sąd. Oparta na art. 13 ust. 2 u.d.i.p. czynność organu ma walor prawny. Organ w sposób niebudzący wątpliwości zawiadomił wnioskodawcę o nowym terminie załatwienia sprawy, naruszającym regulacje ustawowe. Już tylko to działanie wypełnia znamiona bezczynności. Organ zadeklarował bowiem w sposób wiążący zamiar przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Dodatkowo wskazać należy, że choć organ, z formalnego punktu widzenia, podjął czynności zmierzające do przedłużenia postępowania, to po pierwsze uczynił to w sposób wadliwy, a po drugie stosował regulację art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w sposób instrumentalny. Dostrzec należy, że organ starał się skorzystać z maksymalnego przewidzianego prawem terminu wydłużenia postępowania (faktycznie zaś go przekroczył). Prawodawca wprost wskazał natomiast, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ wskazuje nowy termin załatwienia sprawy "nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku." Przyjąć zatem należy, że organ umotywować winien zarówno powody, dla których żądania nie mógł zrealizować w podstawowym 14-dniowym terminie, jak również przyczyny ustalenia nowego terminu w określonym wymiarze. W skierowanej do skarżącego informacji z 26 sierpnia 2022 r., organ nie wyjaśnił, dlaczego ocena i ewentualna realizacja wniosku wymaga aż dwumiesięcznego okresu czasu. Lakoniczne powołanie się na "wzmożony okres pracy" nie może zostać uznane za uzasadniające przekroczenie podstawowego terminu na załatwienie wniosku. Należy uznać, że zawiadomienie o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy z 26 sierpnia 2022 r. obciążone było wadą. Po pierwsze naruszało przewidziany ustawą 2 miesięczny termin rozpoznania wniosku, po drugie nie formułowało jasnych i przekonujących motywów dla znacznego odsunięcia w czasie terminu załatwienia sprawy. Powtórzenia wymaga, że redakcja art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazuje, by organ przedłużając postępowania w sprawie udzielania informacji publicznej w sposób automatyczny zobowiązany był korzystać z terminu dwóch miesięcy. Wręcz przeciwnie, zasada szybkości postępowania obliguje organ, do sprawnego dziania i załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z tej przyczyny organ winien był dokonać miarkowania okresu, na jaki przedłużał postępowanie, jednocześnie wyjaśniając w sposób jasny i konkretny, dlaczego wydłużenie terminu jest niezbędne. W rozpoznawanej sprawie organ nie udzielił skarżącemu żądanej informacji w terminie, a jak wynika z informacji podanej w piśmie skarżącego z 30 października 2022 r. oraz piśmie organu z 17 listopada 2022 r., nie uczynił tego nawet w wadliwie określonym przez siebie terminie do 26 października 2022 r. W związku z powyższym Sąd, na postawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Z sp. z o.o. do rozpoznania wniosku skarżącego z 11 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni (pkt I wyroku). Przy czym podkreślić należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego, w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie u.d.i.p., nakazanie adresatowi w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1111/18, CBOSA). Stąd zobowiązanie do załatwienia wniosku nie oznacza nakazania organowi udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji. Nie jest bowiem wykluczone wydanie przez organ decyzji odmawiającej, jeśli uzna, że zachodzą przesłanki negatywne udzielenia informacji publicznej przewidziane w art. 5 u.d.i.p. Oczywiście - co jeszcze raz wymaga podkreślenia – Sąd w niniejszym postępowaniu nie przesądza, że zachodzi konieczność wydania powyższej decyzji. Jednocześnie Sąd uznał, stosownie do art. art. 149 § 1a p.p.s.a., że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, dostępny CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15, dostępne CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnej interpretacji prawa, jednak nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p., jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym, i opłatę skarbową od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).