II SAB/Ol 20/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012r. sprawy ze skargi Z. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody w sprawie ustalenia odszkodowania oddala skargę Decyzją nr x z dnia 16 listopada 2010 r. Wojewoda W. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej nr "[...]". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 11 lipca 2011 r. Zawiadomieniem z dnia 8 sierpnia 2011 r. Wojewoda W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty przejęte z mocy prawa przez Skarb Państwa na podstawie powyższej decyzji z dnia 16 listopada 2010 r., którą zostały objęte m.in. grunty "[...]", stanowiące uprzednio własność Z.K. W zawiadomieniu organ wskazał, że z uwagi na konieczność zlecenia wykonania operatu szacunkowego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, sprawa zostanie rozpatrzona w terminie 1 miesiąca, po zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego. Po zleceniu pismem z dnia 23 sierpnia 2011 r. wykonania wyceny rzeczoznawcy majątkowemu, wyłonionemu w trybie przetargu publicznego, w dniu 11 października 2011 r. do organu wpłynął operat szacunkowy dotyczący przedmiotowych działek. Pismem z dnia 19 października 2011 r. Wojewoda zawiadomił stronę, że sprawa o ustalenie odszkodowania z uwagi na trwającą procedurę administracyjną zostanie rozpatrzona w terminie do 15 grudnia 2011 r. Następnie pismem z dnia 21 października 2011 r. poinformował stronę o możliwości zapoznania się, w terminie 14 dni od daty doręczenia pisma, ze sporządzonymi operatami szacunkowymi, zaś postanowieniem z tego samego dnia organ administracji odmówił stronie wydania z akt sprawy kserokopii operatów szacunkowych sporządzonych dla wymienionych wyżej działek. Po wniesieniu przez stronę zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, Wojewoda przy piśmie z dnia 24 października 2011 r. przekazał zażalenie Ministrowi Infrastruktury. Postanowieniem z dnia 8 listopada 2011 r. Minister Infrastruktury uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za niezasadne oraz wyjaśnił, że skoro organ podjął czynności zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, to brak było podstaw do uznania jego bezczynności. Z.K. w pismach z dnia 27 października 2011 r. i 7 listopada 2011 r. zawarł uwagi do sporządzonych operatów szacunkowych. Uwagi do operatów zostały również wniesione przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. (zwaną dalej: GDDKiA) w piśmie z dnia 9 listopada 2011 r. Zostały one przedstawione rzeczoznawcy majątkowemu w dniu 17 listopada 2011r. Po otrzymaniu w dniu 6 grudnia 2011 r. odpowiedzi rzeczoznawcy, Wojewoda pismem z dnia 9 grudnia 2011 r. przekazał ją Z.K. i GDDKiA, zakreślając 14-dniowy termin na wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów. Dnia 15 grudnia 2011 r. organ wyznaczył kolejny termin rozpatrzenia sprawy do dnia 29 lutego 2012 r. W związku z negatywnymi opiniami Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddziału w O. z dnia 12 grudnia 2012 r. w sprawie określenia wartości rynkowej 3 nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Wojewody W. nr x z dnia 16 listopada 2010 r., organ ten pismem z dnia 21 grudnia 2011 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ponowne przeanalizowanie wszystkich sporządzonych operatów szacunkowych dla przedmiotowej inwestycji z uwzględnieniem przedstawionych w opiniach zarzutów oraz o zajęcie w terminie 7 dni stanowiska w sprawie sporządzonych operatów. W odpowiedzi rzeczoznawca pismem z dnia 4 stycznia 2012 r. potwierdził potrzebę ponownego przeanalizowania wszystkich sporządzonych operatów. Wskazał, że wynika to również ze stanowiska Ministerstwa Infrastruktury zajętego w sprawie interpretacji nowych przepisów prawa, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 165, poz. 985), oraz z konieczności wyjaśnienia rozbieżności w zapisach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. W związku z tym Wojewoda pismem z dnia 12 stycznia 2012 r. wyznaczył rzeczoznawcy 30-dniowy termin do przeanalizowania i wykonania operatów szacunkowych, a następnie, na wniosek rzeczoznawcy, dnia 23 lutego 2012r. został wyznaczony kolejny 30-dniowy termin na dokonanie tej czynności. W dniu 19 grudnia 2011 r. wpłynęła do Wojewody skarga Z.K. na przewlekle prowadzenie postępowania i niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunty przejęte z mocy prawa przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Wojewody W. z dnia 16 listopada 2010 r. Skarżący zarzucił w niej, że stosownie do art. 12 ust. 4b specustawy drogowej Wojewoda winien był wydać decyzję ustalającą wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, tj. od dnia 11 lipca 2011 r. Termin na załatwienie sprawy upłynął z dniem 10 sierpnia 2011 r., natomiast organ dopiero zawiadomieniem z dnia 8 sierpnia 2011 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty przejęte z mocy prawa przez Skarb Państwa. Powyższa opieszałość skutkowała prowadzeniem postępowania na podstawie zmienionego stanu prawnego. Skarżący zaznaczył, że organ wszczynając postępowanie od razu przedłużył załatwienie sprawy o 1 miesiąc, którego to terminu nie dotrzymał. Następnie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 grudnia 2011 r., w którym również nie załatwił sprawy. Zdaniem skarżącego, zawiadomienie to nie spełnia wymogu uzasadnienia przyczyn opieszałości i było nieuzasadnione. Uznał, że argumenty o toczącym się postępowaniu i wielości spraw nie usprawiedliwiają przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania - sprzecznie z wymogiem ustawy. Stwierdził, że termin 30 dni jest terminem szczególnym i musi być respektowany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. W uzasadnieniu organ szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Wojewoda wywiódł, że nie dopuścił się zwłoki w załatwieniu przedmiotowej sprawy, gdyż terminy podejmowanych w sprawie czynności wynikają z procedowania i przepisów obowiązującego prawa. Na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania przez skarżącego trybu zażaleniowego na przewlekłość postępowania, gdyż wniesione zażalenie dotyczyło jedynie niezałatwienia sprawy w terminie. Ponadto pełnomocnik przedłożył plik dokumentów, w tym m.in. pismo Wojewody z dnia 27 lutego 2012 r. zawiadamiające strony, że sprawa ustalenia odszkodowania zostanie rozpatrzona w terminie do 30 kwietnia 2012 r. oraz notatkę służbową sporządzoną przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa w W. Urzędzie Wojewódzkim. Z notatki tej wynika, że rzeczoznawca majątkowy w dniu 7 marca 2012 r. przedłożył Wojewodzie dwa operaty szacunkowe dla nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją, które zostały przekazane w dniu 12 marca 2012 r. do Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości w celu uzyskania opinii co do poprawności ich sporządzenia, a tym samym możliwości ich przyjęcia jako dowodu w sprawie ustalenia odszkodowania. Pełnomocnik organu wyjaśnił również, że decyzja Wojewody nr x z dnia 16 listopada 2010 r. stała się ostateczna w dniu 11 lipca 2011 r., ale akta sprawy zostały zwrócone dopiero w grudniu 2011 r., tj. po upływie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pełnomocnik wskazał również, że dnia 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r., które spowodowało zmianę interpretacji odnośnie do sposobu szacowania nieruchomości. Po zmianie przepisów cena nieruchomości kształtuje się ok. 12 zł/m², podczas gdy uprzednio było to ok. 2 zł/m². Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. nr 270) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a zatem m.in. w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie. Wskazać należy, że dokonując nowelizacji p.p.s.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz. 18), ustawodawca zdecydował się na dodanie przewlekłości postępowania jako podstawy złożenia skargi do sądu administracyjnego. Z przedstawionego w druku sejmowym nr 2987 Sejmu VI kadencji uzasadnienia proponowanych zmian k.p.a. oraz p.p.s.a. wynika, że aktualne przepisy k.p.a. nie pozwalają na skarżenie przewlekłości postępowania, co powoduje, że organy administracji publicznej dość często prowadzą postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując szereg czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonując czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie są bezczynne. Na lukę prawną w tym zakresie niejednokrotnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny oraz Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. W konsekwencji, rozszerzenie prawa do złożenia zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekle prowadzenie postępowania ma spowodować również ten skutek, że przewlekłość postępowania będzie podlegać kognicji sądów administracyjnych, które uznając skargę za zasadną, będą mogły zobowiązać organ do załatwienia sprawy w określonym terminie, a gdy pomimo tego organ nie załatwi nadal danej sprawy – do wymierzenia temu organowi grzywny. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił Wojewodzie przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty przejęte z mocy prawa przez Skarb Państwa. Na wstępie należy wyjaśnić, że przesłanką dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Warunek ten został przez skarżącego spełniony, gdyż wniósł on zażalenie do Ministra Infrastruktury na niezałatwienie sprawy w terminie. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem organu, że było to jedynie zażalenie na bezczynność organu administracji, a nie zażalenie na przewlekłość postępowania. Przystępując do rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wskazać należy, że terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym zostały określone przez ustawodawcę w art. 35 k.p.a. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z kolei art. 35 § 4 k.p.a. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Takim przepisem szczególnym jest art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyznaczający termin 30 dni, liczony od dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Należy jednak zauważyć, że do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jednakże o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.). Dokonując oceny czy w rozpoznawanej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, należy mieć również na uwadze orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wydawane na podstawie art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W ocenie Trybunału, "ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego" (zob. D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84). Zanim zatem postępowanie zostanie zakwalifikowane jako postępowanie dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymagane jest gruntowne zbadanie sprawy pod wieloma względami, dokonanie ocen toku czynności procesowych, ustalenie faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Elementem obiektywnym będzie upływ kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałość w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych, które są niezbędne do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, co można ustalić na podstawie analizy akt sprawy. Do takich elementów można między innymi zaliczyć przypadek mnożenia czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). W orzecznictwie wskazuje się, że w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2012 r., I SAB/Wa 446/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując akta rozpoznawanej sprawy i podejmowane w trakcie prowadzonego postępowania czynności nie można uznać, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Wprawdzie art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, jak zasadnie zauważył skarżący, nakłada na organ obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczną. Jednak ta sama ustawa w art. 12 ust. 5 odsyła do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), a nakazuje powierzenie rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie opinii określającej wartość nieruchomości. Wyłonienie zaś rzeczoznawcy majątkowego może jedynie nastąpić, w myśl ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r.– Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 113, poz. 759 ze zm.), w drodze przetargu. Stosowanie przez organ przepisów trzech ustaw, niespójnych i nie do końca zsynchronizowanych w przedmiocie terminów w nich określonych, powoduje, że organ nie zawsze może dotrzymać przesłanek zawartych w art. 12 ust. 4b ustawy szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 października 2010 r., II SAB/Bk 58/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy również zauważyć, że decyzja nr x z dnia 16 listopada 2010 r. Wojewody W. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu 11 lipca 2011 r. Wojewoda nie dysponował jednak aktami sprawy, gdyż w związku z wniesionym odwołaniem, zostały one przekazane organowi odwoławczemu. Z wyjaśnień pełnomocnika Wojewody złożonych na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 1/12, wynika, że niezbędne dokumenty organ otrzymał dnia 20 lipca 2011 r. Następnie pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r. strony zostały poinformowane o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. W tej sytuacji nie można uznać, że organ zwlekał ze wszczęciem postępowania, gdyż wystąpiła przyczyna niezależna od organu, jaką był brak akt sprawy. Po otrzymaniu potrzebnych dokumentów Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie, o czym zostały zawiadomione strony. Nie można również pominąć faktu, że w toku prowadzonego postępowania skarżący wnosił uwagi do sporządzonego operatu, do których rzeczoznawca musiał się ustosunkować, a także złożył zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Również GDDKiA składała zastrzeżenia do operatu szacunkowego. Są to uprawnienia procesowe przysługujące stronom postępowania, jednakże korzystanie z tych praw powoduje wydłużenie postępowania. Należy również wskazać, że rzeczoznawca majątkowy po przedłożeniu Wojewodzie w dniach 12 i 20 października 2011 r. operatów szacunkowych, potwierdził w późniejszym okresie, w związku z negatywnymi opiniami Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości, potrzebę ponownego przeanalizowania wszystkich sporządzonych operatów dotyczących wyceny nieruchomości zajętych pod budowę wskazanego wyżej odcinka drogi "[...]". Do dnia 7 marca 2012 r. zostały zaktualizowane i przedłożone organowi tylko dwa operaty szacunkowe. W świetle powyższych ustaleń trudno uznać, że w rozpoznawanej sprawie ma miejsce przewlekłość postępowania, bowiem podejmowanych przez Wojewodę czynności nie można ocenić jako pozorne czy przedłużające postępowanie. Czynności te mają na celu uzyskanie prawidłowego operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, gdyż dopiero wtedy możliwe będzie rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za grunty przejęte z mocy prawa przez Skarb Państwa. Sąd nie dopatrzył się również opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu przez Wojewodę czynności procesowych, które są niezbędne do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.