II SAB/Ol 213/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P.K. na bezczynność Dyrektora Szkoły w O. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od organu na rzecz skarżącego P.K. kwotę 117 złotych (sto siedemnaście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 10 października 2022 r. P. K. (dalej jako: skarżący), powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Dyrektora Szkoły o przesłanie w formie elektronicznej na wskazany adres następujących informacji: - Jakie instytucje państwowe kontrolowały w 2022 r. działalność Liceum Ogólnokształcącego w 2022 roku ? Proszę o podanie nazwy instytucji, czasu trwania kontroli oraz jej zakresu. - Jakie instytucje państwowe kontrolowały w 2021 r. działalność Liceum Ogólnokształcącego w 2021 roku ? Proszę o podanie nazwy instytucji, czasu trwania kontroli oraz jej zakresu. - Jakie instytucje państwowe kontrolowały w 2020 r działalność Liceum Ogólnokształcącego w 2020 roku ? Proszę o podanie nazwy instytucji, czasu trwania kontroli oraz jej zakresu. W odpowiedzi z 24 października 2022 r. Dyrektor Liceum (organ) powiadomił skarżącego, że wyznacza dzień 30 listopada 2022 r. jako nowy termin na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jako przyczynę opóźnienia w załatwieniu wniosku wskazał konieczność zgromadzenia i dokonania analizy znacznej ilości wnioskowanych informacji z szerokiego zakresu czasowego. W dniu 3 listopada 2022 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Liceum w zakresie rozpoznania jego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.) poprzez nierozpoznanie wniosku w wymaganym prawem terminie i wyznaczenie daty rozpoznania wniosku z naruszeniem przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący podkreślił przy tym, że organ nie uzasadnił w sposób wyczerpujący przyczyn braku realizacji wniosku w podstawowym terminie 14 dni. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podniósł, że nie dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu złożonego przez skarżącego wniosku. Podkreślił, że podjął stosowne czynności do poinformowania skarżącego o okolicznościach powodujących o braku możliwości udzielenia informacji w terminie. Organ jest organem zarządzającym placówką oświatową, tj. Szkołą. Wnioskowane informacje dotyczą szerokiego zakresu czasowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie jest to tylko "zeskanowanie książki kontroli", bowiem dotyczy to również kwestii analizy możliwości przekazania wnioskowanych informacji. Tym samym organ zgodnie z prawdą wskazał, iż brak odpowiedzi w terminie, a tym samym przedłużenie terminu podyktowane jest koniecznością zgromadzenia znacznej ilości dokumentów z szerokiego zakresu czasowego i dokonania jej analizy. Skoro termin jeszcze nie upłynął, odpowiedź zostałaby udzielona do dnia 30 listopada 2022 r. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku uzasadnienia informacji o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy stwierdził, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie określa katalogu powodów przesunięcia terminu załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Wobec tego, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia. Należy wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Wskazać należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 4/20, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Podkreślić przy tym należy, że przedłużenie ww. terminu jest usprawiedliwione, jeśli podyktowane jest ważną, uzasadnioną przyczyną (jest niezbędne), a nadto, gdy w następstwie upływu przedłużonego terminu organ udostępnia wnioskowaną informację, ewentualnie wydaje decyzję o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Jak podnosi się w orzecznictwie, o ile zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 105/18, CBOSA). W kolejnym orzeczeniu WSA w Łodzi wskazał, że przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ma na celu umożliwienie zobowiązanym podmiotom, wśród których ustawodawca przewidział podmioty nie będące organami władzy oraz administracji publicznej, a więc jednostki niejednokrotnie niezatrudniające prawników, rozpoznanie wniosku i przygotowanie odpowiedniego pisma lub decyzji, co w trudniejszych sprawach może wymagać więcej czasu niż 14 dni. (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 21/17, CBOSA). Należy jednak przyjąć, jak podkreślił NSA, iż podmiot udostępniający nie będzie mógł w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p wskazany jest nieprzekraczalny terminu 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten ma charakter instrukcyjny. (tak: NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1469/13, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej wpłynęło do organu 10 października 2022 r. Ustawowy termin ustosunkowania się do wniosku upływał zatem 24 października 2022 r. W dniu 24 października 2022 r. organ poinformował skarżącego o przyczynach nieudzielania żądanej informacji w terminie, wskazując nowy termin załatwienia sprawy – 30 listopada 2022 r. Organ nie miarkował zatem okresu na jaki przedłużył postępowanie, lecz działał z intencją zastosowania dłuższego terminu na załatwienie sprawy. Nie ulega wątpliwości, że organ, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy, naruszył art. 13 ust. 2 u.d.i.p stosując powyższą regulację w sposób instrumentalny. Regulacja ta w sposób wyraźny wskazuje, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia w jej udostępnieniu oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie organ, z formalnego punktu widzenia podjął przewidziane prawem czynności zmierzające do przedłużenia postępowania – zawiadomił wnioskodawcę o tym fakcie, wskazał powody opóźnia oraz nowy termin załatwienia sprawy. Przyjąć należy zatem, że organ umotywować winien zarówno powody, dla których żądania nie mógł zrealizować w podstawowym 14 dniowym terminie, jak również przyczyny ustalenia nowego terminu w określonym wymiarze. W kontekście powyższego zaznaczyć należy, że żądana przez skarżącego informacja publiczna nie wymagała analizy wnioskowanych informacji czy też przekazania dokumentacji z kontroli, a jedynie enumeratywnego wskazania ilości kontroli z podaniem ich terminu (czasu trwania kontroli) i zakresu. Nie istniały zatem przesłanki tak znacznego odsunięcia w czasie terminu załatwienia sprawy. Zasada szybkości postepowania obliguje organ, do sprawnego dziania i załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z tej też przyczyny organ winien był dokonać miarkowania okresu na jaki przedłużał postępowanie, jednocześnie w sposób jasny i konkretny wskazując dlaczego wydłużenie terminu jest niezbędne. Takich okoliczności w piśmie organu z 24 października 2022 r. dostrzec nie można, gdyż cechuje je bardzo duży stopień ogólnikowości. Nie uzasadnia też przedłużenia terminu do załatwienia wniosku podniesiona przez organ okoliczność zgromadzenia znacznej ilości dokumentów, bowiem - jak słusznie wskazuje skarżący – zakres czasowy w kontekście wnioskowanych informacji nie jest szeroki, a katalog podmiotów państwowych uprawnionych do przeprowadzenia kontroli jest ograniczony. W związku z powyższym Sąd, na postawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 10 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni (pkt I wyroku). Przy czym podkreślić należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego, w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie u.d.i.p., nakazanie adresatowi w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1111/18, CBOSA). Stąd zobowiązanie do załatwienia wniosku nie oznacza nakazania organowi udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji. Nie jest bowiem wykluczone wydanie przez organ decyzji odmawiającej, jeśli uzna, że zachodzą przesłanki negatywne udzielenia informacji publicznej przewidziane w art. 5 u.d.i.p. Oczywiście - co jeszcze raz wymaga podkreślenia – Sąd w niniejszym postępowaniu nie przesądza, że zachodzi konieczność wydania powyższej decyzji. Jednocześnie Sąd uznał, stosownie do art. art. 149 § 1a p.p.s.a., że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnej interpretacji prawa, jednak nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a. Na zasądzoną z tego tytułu kwotę składa się wyłącznie uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd uznał bowiem, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu Sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. W tym przypadku Sąd wziął pod uwagę, że charakter sprawy nie wymagał od profesjonalnego pełnomocnika znacznego nakładu pracy, zwłaszcza że Sądowi z urzędu wiadome jest, że skarżący w okresie od października 2022 r. do dnia wyroku wniósł do tut. Sądu łącznie 6 skarg na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego, w tym reprezentowany przez tego samego pełnomocnika m.in. w sprawach o sygn. akt: II SAB/Ol 192/22, II SAB/Ol 201/22, II SAB/Ol 206/22, II SAB/Ol 213/22, II SAB/Ol 225/22 oraz II SAB/Ol 227/22. Porównując te skargi można stwierdzić, że zostały one sporządzone według jednego szablonu. Ponadto rozpoznawana sprawa nie była obszerna ani merytorycznie skomplikowana, a podjęte przez pełnomocnika czynności miały charakter powtarzalny. W związku z tym, Sąd uznał, w oparciu o art. 206 p.p.s.a., że zachodzi uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości i obciążył organ obowiązkiem zwrotu wyłącznie kwoty uiszczonego wpisu od skargi oraz kosztem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa..