II SAB/Ol 29/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Towarzystwa A na bezczynność Starosty Powiatu w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Starosty Powiatu do udostępnienia protokołu z kontroli PFRON; 2) stwierdza, że Starosta Powiatu dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie określonym w pkt 1) wyroku; 3) stwierdza, że bezczynność Starosty Powiatu w zakresie określonym w pkt 1) wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) nie wymierza organowi grzywny; 5) w pozostałym zakresie oddala skargę; 6) zasądza od Starosty Powiatu na rzecz skarżącego Towarzystwa A kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt sprawy wynika, że Towarzystwo P w M wystąpiło do Starosty M z pismem z dnia "[...]"r., zatytułowanym "Wezwanie przedsądowe". W jego treści wskazano, że w związku z brakiem przekazania Towarzystwu jako stronie postępowania dokumentacji związanej z przeprowadzoną kontrolą przez pracowników PFRON oraz w związku z przedłożeniem przez Starostę podczas sesji Rady Powiatu informacji o toczących się wobec Towarzystwa postępowań zażądano kopii dokumentów dotyczących tego postępowania i pisma PFRON, o którym Starosta wypowiadał się podczas sesji Rady. Kolejnym pismem, datowanym na dzień "[...]"r., zatytułowanym "Ostateczne wezwanie", skarżąca ponowiła wcześniejsze żądania. W dniu "[...]"r. Towarzystwo wywiodło skargę do tut. Sądu na bezczynność Starosty. W uzasadnieniu podano, że pomimo wielokrotnych wezwań Starosta nie udostępnił skarżącemu pisma i protokołu PFRON, które stało się podstawowym powodem do rozwiązania umów z Towarzystwem na finansowanie jego działalności - warsztatów terapii zajęciowej dla "[...]" niepełnosprawnych osób. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o ukaranie osób odpowiedzialnych za to postępowanie. Podniesiono, że niedostępne i nieznane są stronie skarżącej powody rozwiązania zawartych umów z Towarzystwem. Znany jest jedynie fakt, że podczas sesji Rady Powiatu w dniu "[...]"r. Starosta stwierdził, że otrzymał pismo z PFRON, w którym zawarto wskazanie rozwiązania umów. Mimo próśb o wgląd do dokumentu, organ nie udostępnił go stronie skarżącej. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu M wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wskazał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, bowiem protokół z kontroli PFRON przeprowadzonej w placówkach Powiatu M (własnych oraz finansowanych ze środków PFRON warsztatów terapii zajęciowej) został w dniu "[...]"r. przekazany stronie skarżącej. Wyjaśniono ponadto, że skarga jest bezzasadna, gdyż strona skarżąca nie występowała do Starosty w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie sprecyzowanego protokołu z kontroli PFRON. Nie występowała także o udostępnienie tego konkretnego dokumentu w inny sposób. Podniesiono, że pismo datowane na dzień "[...]"r. zatytułowane zostało jako wezwanie przedsądowe, a do tego typu pism organ nie ma obowiązku się ustosunkowywać. W takim przypadku stosowną argumentację można bowiem przedstawić już w trakcie postępowania. Po wtóre wezwanie dotyczyło dokumentacji związanej z przeprowadzoną kontrolą PFRON, a więc było bardzo ogólne. Kolejne pismo, zatytułowane ostateczne wezwanie, także dotyczyło niesprecyzowanej dokumentacji ze wskazaniem, że zostanie ona wykorzystana do złożenia pozwu sądowego. Z tych powodów organ oczekiwał przywołanego pozwu i w związku z tym nie pozostawał w bezczynności. Pismem z dnia "[...]"r. strona skarżąca uzupełniła swoje stanowisko w sprawie. Wskazała, że organ dostarczył Towarzystwu jeden z dwóch żądanych dokumentów (protokół z kontroli), lecz nastąpiło to w dniu "[...]"r., czyli z opóźnieniem. Podniesiono, że z treści protokołu wynika, że strona kontrolowana miała możliwość wypowiedzenia się co do zarzutów zapisanych w protokole w ciągu 7 dni, a przez działania Starosty nie mogła z tej możliwości skorzystać, gdyż nie znała treści protokołu. Z uwagi na powyższe Towarzystwo wniosło o ukaranie starosty za celowe nieudostępnienie dokumentu oraz o przywrócenie rozwiązanych umów. Strona skarżąca podała, że w dalszym ciągu nie otrzymała drugiego z żądanych dokumentów, a mianowicie dokumentu, na który powoływał się Starosta podczas sesji Rady Powiatu w dniu "[...]"r. Wyjaśniono przy tym, że strona skarżąca nie jest w stanie sprecyzować, jakiego dokumentu się domaga, gdyż nie zna jego treści. Podniesiono ponadto, że zatytułowanie pisma jako wezwania przedsądowego nie zwalania organu od obowiązku ustosunkowania się do takiego pisma. Podczas rozprawy przed tut. Sądem w dniu "[...]"r. Przewodnicząca Zarządu skarżącego Towarzystwa wyjaśniła, że zwracała się do PFRON z zapytaniem o treść pisma kierowanego do Starosty i otrzymała informację, że żadne pismo nie zostało skierowane do Starosty. W jej ocenie pismo, na podstawie którego rozwiązano umowę z Towarzystwem, w ogóle nie istnieje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej polegającej na udostępnieniu dokumentów. Zważyc zatem należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r. poz. 1764, dalej jako: u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) Nie ulega wątpliwości, że starosta jest organem władzy publicznej, a zatem należy do kręgu podmiotów, które są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. W związku z powyższym złożenie wniosku w trybie u.d.i.p. nakłada na organ zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających stanowią informację publiczną. Organ winien zatem albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, albo podlega ona udostępnieniu w oparciu o inne podstawy prawne (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) lub w sytuacji nieposiadania przez organ żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 2571/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 października 2013r., sygn. akt II SAB/Sz 73/13). Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. W niniejszej sprawie pismem z dnia "[...]"r., zatytułowanym: "Wezwanie przedsądowe" strona skarżąca wystąpiła o udostępnienie dokumentów z kontroli przeprowadzonej przez PFRON w placówce skarżącego Towarzystwa oraz niesprecyzowanego bliżej pisma PFRON, na które – jak podano w uzupełnieniu skargi - Starosta powoływał się na sesji Rady Powiatu przy uzasadnianiu konieczności rozwiązania umowy ze skarżącym Towarzystwem. Wniosek swój strona skarżąca ponowił w piśmie z dnia "[...]"r. W dniu "[...]"r., a zatem już po wniesieniu skargi do tut. Sądu, organ przekazał skarżącemu Towarzystwu żądany protokół z kontroli PFRON. Jednakże w piśmie z dnia "[...]"r. strona skarżąca podtrzymała swoje żądanie co do bezczynności organu co do udostępnienia pisma, na które powoływał się Starosta w czasie sesji Rady, a którego skarżące Towarzystwa nie zna i nie jest w stanie go bliżej określić. Z kolei podczas rozprawy przed tut. Sądem Przewodnicząca Zarządu skarżącego Towarzystwa stwierdziła, że według niej takie pismo w ogóle nie istnieje. Należy zatem przede wszystkim wskazać, że w niniejszej podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jest organ administracji. W związku z tym jego wyjaśnienia, że nie udzielił w terminie żądanych informacji odnośnie protokołu z kontroli, gdyż skierowane do niego pisma zatytułowane były błędnie i określały tylko ogólnie żądane dokumenty, a zatem organ uznał, że nie jest to wniosek o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p., tylko pismo procesowe w postępowaniu sądowym, nie uzasadniają jego bezczynności. Wskazać bowiem należy, że organ administracji nie może ograniczać się do kwalifikowania kierowanych do niego pisma jedynie podstawie ich tytułów, bez analizy ich treści. Zarówno zaś z pisma z dnia "[...]"r., jak z dnia "[...]"r. wynikało, że strona skarżąca domaga się udostępnienia dokumentów. Jeśli zatem organ uznał, że pismo to nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, iż zastosowanie w niniejszej sprawie będą miały przepisy u.d.i.p., to wniosek taki należało potraktować jako żądanie rozpatrzenia sprawy indywidualnej i skorzystać - do czasu ustalenia elementów istotnych wniosku - z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji zobowiązany jest bowiem z urzędu badać wszelkie kierowane do niego sprawy i samodzielnie weryfikować swoją właściwość w danej sprawie oraz ewentualny tryb rozpatrzenia wniosku. W oparciu o przepisy Kodeksu organ wyjaśniać może w razie wątpliwości treść wpływających do niego wniosków, tak by mógł on potwierdzić lub wykluczyć swoją właściwość oraz wybrać procedurę rozpatrzenia wniosku, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Jednakże bezspornym w sprawie jest, że organ rozpoznał wniosek skarżącej w części dotyczącej żądania udostępnienia protokołu kontroli przeprowadzonej przez PFRON i przekazał żądaną informację w dniu "[...]"r., czyli po wniesieniu skargi na bezczynność. W związku z tym w tej części postępowanie przed Sądem stało się bezprzedmiotowe i dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w tym zakresie Sąd umorzył postępowanie (pkt 1 wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdził, że w tym zakresie organ dopuścił się bezczynności, gdyż udzielenie informacji publicznej nastąpiło z naruszeniem terminów określonych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 2) wyroku. Sąd, mając na względzie całość okoliczności sprawy, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Na ocenę taką wpłynął fakt, że bezczynność organu wynikała z niewłaściwej interpretacji przepisów prawa, a nie z celowego działania, gdyż organ przekazał żądaną informację niezwłocznie po wniesieniu skargi. Zatem brak terminowego rozpatrzenia wniosku nie może być uznany za działanie z rażącym naruszeniem prawa. Z takim mamy bowiem do czynienia, gdy zachowanie organu (działanie lub zaniechanie) jest w sposób oczywisty sprzeczne z niebudząca wątpliwości co do swojej treści normą prawną. Z tych samych powodów Sąd nie wymierzył organowi grzywny, o co wnioskował skarżący (pkt 4 wyroku). Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten jednak nie obliguje Sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Natomiast Sąd uznał, że organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie wniosku o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie bliżej niesprecyzowanego pisma PFRON, na które – jak twierdzi skarżąca - powoływał się Starosta podczas sesji Rady Powiatu, a które – co wynika z oświadczenia strony skarżącej – prawdopodobnie w ogóle nie istnieje. Wyjaśnić bowiem należy, że w toku postępowania w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej Sąd nie prowadzi postępowania celem ustalenia, jakiego dokumentu domaga się strona i czy dokument taki w ogóle istnieje. Sąd bada jedynie, czy wniosek złożony przez stronę dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak - czy organ rozpoznał go w trybie określonym przepisami u.d.i.p. Zatem to strona skarżąca winna dokładnie określić, jakiego dokumentu żąda. Brak takiego wskazania uniemożliwia bowiem Sądowi nie tylko wydanie orzeczenia zobowiązującego organ do załatwienia wniosku strony w tym zakresie, ale w ogóle nie pozwala na ocenę, czy żądany dokument stanowi informację publiczną. Należy przy tym wyjaśnić, że nawet wobec nałożonych na organ administracji obowiązków badania intencji wyrażonych w kierowanych do niego pismach, strona nie może poprzestawać na żądaniu udostępnienia bliżej nie określonych dokumentów, których istnienie tylko podejrzewa, lecz nie jest w stanie ich sprecyzować. W takim wypadku strona winna w pierwszej kolejności ustalić, o jaki konkretnie dokument chodzi, mając możliwość wykorzystania uprawnień wynikających z przepisów u.d.i.p. Czynności tej nie może natomiast podjąć za stronę Sad, gdyż informacja publiczna udzielana jest na wniosek strony, a nie Sądu działającego w jej imieniu. W związku z tym w tej części skarga – na podstawie art. 151 p.p.s.a. - została oddalona (pkt 5 wyroku). Natomiast stronie skarżącej należy wyjaśnić, że przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. W związku z tym zawarte w skardze żądania dotyczące przywrócenia rozwiązanych umów i odpowiedzialności odszkodowawczej organu pozostają poza zakresem niniejszej sprawy. Na podstawie art. 200 i 201 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego Towarzystwa koszty postępowania obejmujące uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (pkt 6 wyroku).