II SAB/Ol 3/19

Dnia 12 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. N. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w rozpoznaniu wniosku dotyczącego wstrzymania użytkowania instalacji eksploatacyjnej 1/ zobowiązuje Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do załatwienia sprawy dotyczącej wstrzymania użytkowania instalacji do chowu drobiu powyżej 40.000 stanowisk, położonej w miejscowości Sikory Juskie, w terminie 30 dni; 2/ stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ nie wymierza organowi grzywny; 4/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Z. N. kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. "[...]" (dalej jako "skarżący"), zwrócił się do "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej jako: "organ administracji") z wnioskiem z dnia 5 listopada 2018 r. o niezwłoczne wstrzymanie, w drodze decyzji, użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, należącej do spółki "[...]" i o stwierdzenie posiadania przymiotu strony w tym postępowaniu. Skarżący zarzucił, że organ niezasadnie zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w tej sprawie. Zaznaczył ponadto, że powinien przysługiwać mu status strony w tym postepowaniu. Pismem z dnia 23 listopada 2018 r., skarżący został wezwany do wykazania posiadania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi, udzielonej pismem z dnia 28 listopada 2018 r., skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z przedmiotową instalacją. Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2018 r., Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przyznał skarżącemu status strony w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji "[...]", eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Następnie, organ zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia tej sprawy do dnia 14 stycznia 2019 r., z uwagi na konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Skarżący wniósł ponaglenie do Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, zarzucając organowi administracji wielomiesięczną bezczynność. W dniu 3 stycznia 2019 r., skarżący wniósł skargę na bezczynność "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zarzucając temu organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniósł o: zobowiązanie organu administracji do niezwłocznego wydania decyzji w trybie art. 365 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w sprawie użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie. Podał, że w dniu 10 grudnia 2018 r. skarżący wniósł o udzielnie informacji publicznej przez udostepnienie dziennika korespondencji prowadzonego przez organ. Natomiast dnia 5 listopada 2018 r. skarżący wezwał WIOŚ do zaprzestania naruszeń i niezwłocznego wstrzymania w drodze decyzji użytkowania przedmiotowej instalacji. Skarżący wykazał, na wezwanie organu administracji, że jest właścicielem nieruchomości położonej w bezpośredniej bliskości instalacji zawsze mogącej znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji powyższego, postanowieniem z dnia 10 grudnia 2018 r., organ administracji uznał skarżącego za stronę w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Jednocześnie wezwał skarżącego na rozprawę administracyjną. Oba pisma zostały wysłane skarżącemu dnia 11 grudnia 2018 r. i z tym dniem skarżący powziął wiedzę, że przysługuje mu status strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie i jako strona postępowania uzyskał bezpośredni wgląd do akt, na podstawie art. 73 k.p.a., w tym do dziennika korespondencji przychodzącej i wychodzącej. Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa do udziału w rozprawie administracyjnej, gdzie mógł przejrzeć akta sprawy i uzyskać interesujące go kserokopie akt. W ocenie organu, w sprawie nie zaistniała więc bezczynność, gdyż wydano postanowienie przyznające skarżącemu status strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a konsekwencji wgląd do akt sprawy na podstawie art. 73 k.p.a. W piśmie procesowym z dnia 31 stycznia 2019 r., skarżący zarzucił, że skoro wszczęcie postepowania administracyjnego w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji "[...]" eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego nastąpiło w dniu 10 maja 2018 r. to organ pozostaje w bezczynności. Organ wykonywał jedynie czynności pozorne, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wprawdzie cytowane przepisy nie definiują, na czym polega "bezczynność organu" lub "przewlekłe prowadzenie postępowania", stosownie jednak do art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., natomiast stosownie do art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość wystąpi, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej zaistnieje więc, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka bowiem na podstawie art. 149 p.p.s.a., który przewiduje, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W analizowanej sprawie skarżący domagał się zakończenia postepowania w sprawie dotyczącej wstrzymania użytkowania "[...]", wszczętego w dniu 10 maja 2018 r. z urzędu przez "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Zgodnie z art. 365 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 z późn. zm.), wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzyma, w drodze decyzji, użytkowanie instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie natomiast z ustanowioną w art. 12 § 1 K.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Artykuł 36 § 1 K.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. i w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki. W niniejszej sprawie termin na wydanie decyzji wynosił 30 dni licząc od daty wszczęcia postępowania, co nastąpiło zawiadomieniem z dnia 10 maja 2018 r. Bezsporne jest zaś, że do dnia wydania niniejszego wyroku nie zapadła decyzja kończąca to postępowanie. Z powyższych względów należało stwierdzić, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bezczynność "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiotowej sprawie i zobowiązać ten organ do załatwienia sprawy dotyczącej wstrzymania użytkowania instalacji "[...]", w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi. Sąd zaznacza, że nie przesądza o merytorycznej treści rozstrzygnięcia organu, nie jest bowiem do tego upoważniony w tym postępowaniu. W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. 2 wyroku. Kryterium rażącego naruszenia wskazuje na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, biorąc pod uwagę akta sprawy, postępowanie organu nie przybrało takiego charakteru. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie o niewymierzaniu organowi grzywny - pkt. 3 wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono w pkt. 4, na podstawie art. 200 p.p.s.a.