II SAB/Ol 30/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant Referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi K. C. i A. C. na bezczynność Spółki A w udzieleniu informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. nie wymierza organowi grzywny; IV. zasądza od Spółki A na rzecz skarżących solidarnie kwotę 117 zł (słownie: sto siedemnaście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 25 kwietnia 2012 r. adresowanym do Spółki A będącym wezwaniem do podjęcia negocjacji K. i A. C., za pośrednictwem pełnomocnika, wezwali do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości nr "[...]" w m. "[...]", dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą o numerze "[...]" oraz ustanowienia na tej nieruchomości służebności przesyłu. Ponadto, powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako" u.d.i.p.) wniósł m.in. o udostępnienie "kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych" na działce nr "[...]" w m. "[...]". W reakcji na powyższe, Spółka pismem z dnia 20 kwietnia 2012r., znak "[...]" wyjaśniła, że przez wskazaną działkę przebiegają dwie równoległe linie średniego napięcia wybudowane w okresie przedwojennym, zaś ich modernizacja odbyła się w 1966r. i 1976r. Dodała, że uwzględniając ponad 30 letni okres, jaki upłynął od momentu usytuowania urządzeń na działce nr "[...]", obręb "[...]" uważa, że zgodnie z art. 172 § 2 w zw. z art. 352 § 1 i w zw. z art. 336 Kodeksu cywilnego, nabyła status posiadacza służebności gruntowej obciążającą przedmiotową nieruchomość, na której zostały wybudowane urządzenia elektroenergetyczne. Status ten prowadzi do nabycia służebności gruntowej przez zasiedzenie (następuje ex lege i ma charakter nieodpłatny). W związku z powyższym Spółka odmówiła opłat z tytułu posadowienia urządzeń energetycznych na przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie nie udzieliła żądanej informacji. Pismem z dnia 9 maja 2012 r. pełnomocnik K. i A. C. ponownie zwrócili się do Spółki o udostępnienie kserokopii wszelkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych stanowiących podstawę budowy lub przebudowy urządzeń elektroenergetycznych na działce nr "[...]", obręb "[...]". Przekazany akta sprawy nie wskazują, aby Spółka udzieliła odpowiedzi na tenże wniosek. W tej sytuacji K. i A. C., reprezentowani przez pełnomocnika, pismem datowanym na dzień 11 maja 2015r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając Spółce bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej, na skutek ich wniosku z dnia 27 stycznia 20102r., przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania. Skarżący wnieśli o zobowiązanie wymienionej spółki do udzielenia powyższej informacji. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że spółka jest zobowiązana do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Podniósł, iż dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli są "zadaniami publicznymi" i w konsekwencji żądane informacje dotyczą "sprawy publicznej" oraz nakładają obowiązek jej udzielenia. W dalszej części podano, że skarga na bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, a strona skarżąca nie jest związana jakimkolwiek terminem na jej wniesienie. W odpowiedzi na skargę, Spółka wniosła o oddalenie skargi z uwagi na udzielenie skarżącym żądanej informacji w piśmie z dnia 22 maja 2015r. W przywołanym piśmie Spółka podała, że nie posiada żądanych decyzji administracyjnych dotyczących przedmiotowej inwestycji. Załączyła odpis w/w pisma, a na zarządzenie, przedłożyła dowód jego doręczenia pełnomocnikowi skarżących. Natomiast pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia 5 czerwca 2015r. przychylił się do wniosku pełnomocnika Spółki o umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na udzielenie odpowiedzi. Wniósł jednocześnie o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Na wstępie należy wskazać, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem k.p.a. nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie u.d.i.p., które mają charakter czynności materialno - technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej ( poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania ), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. ( zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r. sygn. akt I OSK 601/05 LEX nr 236545). Ponadto, ustalone w art. 53 p.p.s.a. terminy do wniesienia skargi, nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu (por. np. postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 52/06, publ.: ONSAiWSA 2006/4/100). Wobec powyższego, skoro w ocenie skarżącego, organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu jego wniosku, to skarga mogła być wniesiona w każdym terminie. Uwzględniając, iż niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, że jej przedmiotem jest bezczynność Spółki w zakresie udostępnienia skarżącemu decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działce wskazanej w piśmie-wniosku z dnia 27 stycznia 2012 r. Koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie, czy żądane dokumenty (decyzje) są informacją publiczną oraz czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W niniejszej sprawie należy również ustalić, czy działania spółki nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jeżeli nie, to czy działanie takie znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.di.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Nie wymaga się od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r., sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, publ.: www.orzecznia.nsa.gov.pl). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że żądane przez skarżących informacje (decyzje) stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie. Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej (spraw administracyjnych), prowadzonej przez właściwy organ administracyjny, dotyczącej lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych we wniosku nieruchomościach. Zdaniem Sądu, treść wniosku pozwala na skonkretyzowanie aktów administracyjnych. Skarżący konsekwentnie wskazuje bowiem, iż zakresem jego wniosku objęte są decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działce nr "[,,,]", obręb "[...]", co stanowi wystarczającą podstawę do skonkretyzowania informacji objętych zakresem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rozważając podmiotowy aspekt niniejszej sprawy należy wskazać zwłaszcza na treść art. 4 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Użyte w treści powyższego przepisu sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji sprowadza się do interpretacji o wykonywaniu zadań publicznych przez różne podmioty, niebędące jednakże organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" w sumie cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiągania celów zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi, urzeczywistnia wspólne dobro, o czym stanowi się w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczana – stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Podsumowując, przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują – w ocenie Sądu – zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (vide np.: wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Uznając, że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanych we wniosku stanowią informację publiczną, a Spółka będąca przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ustalić należy czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej przez skarżących. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Jeżeli więc skarżący we wniosku wskazał, iż domaga się kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach, to podmiot zobowiązany powinien udostępnić informacji publicznej we wskazanej przez skarżących formie. W przedmiotowej sprawie spółka nie udzieliła przed wniesieniem skargi żądanej informacji, powyższe uczyniła dopiero w piśmie z dnia 22 maja 2015r. ( doręczonym pełnomocników skarżących w dniu 27 maja 2015r. ). Natomiast skarga na bezczynność wpłynęła do Sądu w dniu 18 maja 2015r. Reasumując stwierdzić należy, że w ustalonych okolicznościach sprawy udzielenie żądanej informacji nastąpiło z opóźnieniem, z uchybieniem 14 dniowego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 cyt. ustawy. Termin ten minął bezskutecznie w lutym 2012r. ( najprawdopodobniej, gdyż w przekazanych aktach sprawy brak dowodu daty doręczenia żądania skarżących w piśmie z dnia 27 stycznia 2012r. ). Jak wynika z odpowiedzi Spółki na skargę, informacja została skarżącej udzielona w dniu 27 maja 2015 r. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu. Zaistniała bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Samo uchybienie terminowi z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przesądza o rażącym charakterze bezczynności. Na ocenę powyższego nie bez wpływu pozostawała okoliczność, że Spółka prowadziła korespondencję ze skarżącymi, tj. pismo z dnia 12 marca 2012r., zaś w piśmie z dnia 20 kwietnia 2012r. odniosła się do głównego ich żądania, tj, wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z działki i ustanowienie służebności przesyłu, a przez to pośrednio ( choć dalece ) także do udostępnienia żądanych informacji. Opisane okoliczności wskazują też na brak podstaw do wymierzenia organowi ( Spółce) z urzędu grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.