II SAB/Ol 32/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Starosty Nowomiejskiego w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Starosty do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania z dnia "[...]"roku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania z dnia "[...]" roku; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 5.000 złotych (pięć tysięcy złotych); 5. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę 580 złotych (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 18 października 2016r. (wpływ do organu w dniu 21 października 2016r.) "[...]" zwrócił się do Starosty "[...]" o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) zwanego dalej: k.p.a., zakończonego decyzją Starosty "[...]" z dnia 20 lipca 2016r., Nr "[...]" zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę I etapu inwestycji elektrowni wiatrowej "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w postaci elektrowni wiatrowej "[...]" oraz jej fundamentu "[...]", wydanej na rzecz "[...]" oraz o dopuszczenie wnioskodawcy do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Wskazał, że jest właścicielem nieruchomości, która znajduje się w strefie mniejszej niż 2900m od terenu podlegającego możliwej zabudowie urządzeniami elektrowni wiatrowej na działce nr "[...]" i tym samym jego nieruchomość znajduje się w sferze oddziaływania urządzeń z elektrowni. Zdaniem wnioskodawcy, został on błędnie pominięty w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją i nie mógł bronić swoich praw. W odpowiedzi Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w "[...]" pismem z dnia 21 listopada 2016r. poinformował wnioskodawcę, że akta sprawy dotyczące pozwolenia na budowę I etapu inwestycji elektrowni wiatrowej "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą znajdują się u Wojewody "[...]" i w związku z tym wniosek zostanie rozpatrzony po zwróceniu akt. W dniu 30 listopada 2016r. do Starostwa Powiatowego wpłynęła decyzja Wojewody "[...]" z dnia 29 listopada 2016r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty "[...]" z dnia 20 lipca 2016r. W dniu 15 grudnia 2016r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo Wojewody informujące o przesłaniu odwołania od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismem z dnia 27 lutego 2017r. "[...]" wniósł do Wojewody "[...]" zażalenie na niezałatwienie przez Starostę "[...]" w terminie sprawy z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty "[...]" z dnia 20 lipca 2016r. W dniu 4 marca 2017r. "[...]", działając przez pełnomocnika radcę prawnego "[...]", wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność "[...]" w postępowaniu z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty "[...]" z dnia 20 lipca 2016r. oraz o dopuszczenie skarżącego do udziału w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą - zarzucając naruszenie art. 35 § 1-3, art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Wniósł również o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na jego rzecz 5.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie rozstrzygnął wniosku skarżącego z dnia 18 października 2016r. dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty "[...]" z dnia 20 lipca 2016 r., jak również nie udzielił informacji o prowadzonym postępowaniu i sytuacji procesowej wnioskodawcy, zgodnie z art. 9 k.p.a., a także nie ustosunkował się do wniosku skarżącego o dopuszczeniu go do udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Starosta "[...]" wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie zaistniała bezczynność organu. Starosta wyjaśnił, że opóźnienie terminu załatwienia sprawy spowodowane było zmianą przepisów w związku z wprowadzeniem ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz toczącym się postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty "[...]" z dnia 20 lipca 2016r. Nadto organ poinformował, że postanowieniem z dnia 14 marca 2017r. Starosta "[...]" odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty "[...]" z dnia 20 lipca 2016r. Następnie Wojewoda "[...]" postanowieniem z dnia 30 marca 2017r., po rozpatrzeniu zażalenia "[...]", uznał wniesione zażalenie za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Natomiast stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punkcie 1 - 4a, a więc w sprawach, gdy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu sprawy i jej zakończeniu w formie procesowej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 i 3 ustawy p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35 - 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wobec tego, aby móc skutecznie zarzucać organowi bezczynność należy wpierw ustalić, czy na takim organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (decyzji - czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia. Nadto stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Poza tym sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie stała się bezczynność Starosty "[...]" związana z rozpoznaniem wniosku "[...]" z dnia 18 października 2016r. dotyczącego wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia 20 lipca 2016 r., "[...]" zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę I etapu inwestycji elektrowni wiatrowej "[...]" oraz o dopuszczenie wnioskodawcy do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w rzeczonej sprawie Starosta "[...]" pozostawał w bezczynności do dnia 14 marca 2017r., kiedy to wydane zostało postanowienie nr "[...]", na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 124 § 1, art. 147, art. 148 oraz art. 150 § 1 k.p.a., o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia 20 lipca 2016 r. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postepowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a.. Natomiast zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu ( § 2 tego przepisu). W niniejszej sprawie nie budziła wątpliwości Sądu okoliczność, iż organ nie załatwił w terminie określonym w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. sprawy, skoro wniosek o wznowienie wpłynął do organu w dniu 21 października 2016r. natomiast został rozpoznany dopiero w dniu 14 marca 2017r., gdyż w tym dniu wydano postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Bez wpływu na stwierdzenie, iż organ pozostawał w bezczynności pozostaje okoliczność, iż organ ten pismem z dnia 21 listopada 2016r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącego w dniu 8 grudnia 2016r., poinformował, iż akta sprawy o oznaczonej sygnaturze znajdują się u Wojewody "[...]" i wniosek zostanie rozpoznany po zwróceniu akt sprawy. Wystosowanie do skarżącej pisma, bez podania dokładnej daty rozpoznania sprawy, gdy upłynął już miesięczny termin do jej załatwienia i gdy organ nie podejmował żadnych czynności dowodowych ani wyjaśniających, stanowi o nieuprawnionym skorzystaniu z instytucji uregulowanej w art. 36 k.p.a. Przesłana informacja nie spełnia bowiem wymogów wynikających z art. 36 § 1 k.p.a., skoro brak jest wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. Poza tym fakt, iż akta sprawy znajdowały się w organie wyższej instancji, w realiach rozpoznawanej sprawy nie uniemożliwiało rozpoznania wniosku, skoro organ mógł zwrócić się o wypożyczenie akt celem rozpoznania wniosku skarżącego, bądź wykonania kserokopii z akt celem rozpoznania tego wniosku. Niezależnie jednak od powyższego, w rzeczonej sprawie doszło do rozpoznania wniosku skarżącego dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, skoro skarga wpłynęła do Starosty "[...]" w dniu 4 marca 2017r., data nadania przesyłki poleconej, zaś postanowienie tego organu zostało wydane dopiero w dniu 14 marca 2017r. Zreferowany tok czynności wskazuje, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wznowienie, jednakże pozostawał w przekonaniu, iż wypełnił obowiązki wynikające z art. 36 k.p.a. Jak nadmieniono wyżej, ocena skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania dokonywana jest na dzień zamknięcia rozprawy. Wynikająca z art. 149 p.p.s.a. możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności, dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy bezczynność ta trwa nadal w dacie wyrokowania. Podkreślić należy, że w trybie wskazanego art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach. Z omawianego przepisu wynika również, że wydanie przez organ aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas, gdy akt podjęty został z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W takim przypadku ustaje bowiem stan bezczynności, co uzasadnia umorzenie postępowania, na podstawie art. 161 § 1 ustawy p.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Skoro zatem sprawa związana ze złożonym wnioskiem o wznowienie postępowania została załatwiona przez wydanie postanowienia opatrzonego datą 14 marca 2017r., nr "[...]" to, pomimo iż postanowienie to zostało podjęte dopiero po wniesieniu skargi do tut. Sądu, nie jest możliwe zobowiązanie organu do wydania aktu. Dlatego w tym zakresie postępowanie zostało umorzone, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. W realiach rozpoznawanej sprawy, jak już wskazano wyżej, nie budzi wątpliwości fakt, iż organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, wobec czego w pkt 2 wyroku orzeczono w tym zakresie, iż organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 18 października 2016r., jednakże Sąd nie uznał aby bezczynności ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji). O braku rażącego naruszenia prawa świadczy okoliczność, iż Starosta pozostawał w błędnym przekonaniu, iż okoliczność przekazania akt tej sprawy do organu wyższej instancji zwalnia go z dotrzymania terminów rozpoznania wniosku skarżącego, o których mowa w art. 35 k.p.a., jak również wadliwe przekonanie, iż wypełnił organ dyspozycję art. 36 k.p.a. informując skarżącego o przyczynach braku rozpoznania sprawy. Nadto, po wniesieniu skargi zostało podjęte rozstrzygnięcie, zatem powyższe okoliczności pozwalają Sądowi na ocenę, że działaniu organu nie można postawić zarzutu działania z rażącym naruszeniem prawa w tym zakresie. Trzeba bowiem pamiętać, że stany bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz także oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 652/15) oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie od powyższego organu sumy pieniężnej w 5.000 zł, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). U podstaw powyższych rozstrzygnięć leżą te same przesłanki, które uzasadniają stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (zob. powyżej). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w pkt 1 orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, w pkt 2 i 3 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a oraz w pkt 4 wyroku na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. O zwrocie kosztów sądowych na rzecz skarżącego orzeczono w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Umorzenie postępowania sądowego z tego powodu, że organ - po wniesieniu skargi - rozpoznał wniosek skarżącego (a więc z powodu bezprzedmiotowości postępowania sądowego) stanowi sytuację podobną do sytuacji autokontroli uregulowanej w art. 54 § 3 p.p.s.a., która jest podstawą do zwrotu kosztów sądowych obejmujących zwrot wpisu oraz wynagrodzenia radcy prawnego.