II SAB/Ol 33/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Wójta Gminy w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, z dnia "[...]"; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania, z dnia "[...]"; 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 5.000 złotych (pięć tysięcy); 5) zasądza od Wójta Gminy na rzecz M. R. kwotę 597zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 17 października 2016r. (wpływ do organu w dniu 20 października 2016r.) M. R. zwrócił się do Wójta Gminy o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) zwanego dalej: k.p.a., zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr "[...]", obręb A, w gminie A. Wskazał, że jest właścicielem nieruchomości, która znajduje się w strefie mniejszej niż 2900m od terenu podlegającego możliwej zabudowie urządzeniami elektrowni wiatrowej na działce nr "[...]" i tym samym jego nieruchomość znajduje się w sferze oddziaływania urządzeń z elektrowni. W odpowiedzi Wójt Gminy pismem z dnia 17 listopada 2016r. poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na wpłynięcie wniosku o stwierdzenie nieważności rzeczonej decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie, akta sprawy zostały przekazane do SKO. W chwili rozstrzygnięcia sprawy przez SKO i zwrotu akt do Urzędu Gminy, wniosek strony zostanie rozpatrzony. Pismem z dnia 27 lutego 2017r. M. R. wniósł do SKO zażalenie na niezałatwienie przez Wójta Gminy w terminie sprawy z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z 10 lutego 2015r. Pismem z dnia 4 marca 2017r. M. R., działając przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Wójta Gminy w postępowaniu z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia "[...]". Wniósł również o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na jego rzecz 5.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie rozstrzygnął wniosku skarżącego dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia "[...]". Podkreślono, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania powinno być dokonane niezwłocznie, a w każdym razie w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące. Termin do załatwienia sprawy można liczyć od daty doręczenia skarżonemu organowi wniosku o wznowienie, tj. od dnia 20 października 2016r.. W tym kontekście można w ocenie skarżącego stwierdzić, że skarżony organ nie podjął rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wznowienie postepowania, a stanowi to o niezałatwieniu sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że jego stanowisko w sprawie wynika z faktu, iż w przypadku jednoczesnych wniosków o wznowienie postepowania i stwierdzenie nieważności w tej samej sprawie, należy dać pierwszeństwo elementom materialnym przed formalnymi i wziąć pod uwagę fakt, że skutki nieważności są dalej idące. Dlatego też organ przyjął, że przedmiotem rozpoznania w tej sprawie w pierwszej kolejności powinien być wniosek dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji. Następstwem prawnym stwierdzenia takiej nieważności byłaby bowiem bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia. Wskutek tego organ – nie dysponując aktami sprawy dotyczącej wydania decyzji z "[...]", gdyż zostały one przesłane do SKO, udzielił skarżącemu odpowiedzi z dnia 17 listopada 2016r., w której poinformował go, ze po rozstrzygnięciu sprawy przez SKO i zwrocie akt sprawy, jego wniosek o wznowienie postępowania zostanie rozpatrzony. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]", po rozpatrzeniu zażalenia M. R., uznało wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy, najpóźniej w ciągu miesiąca od dnia otrzymania niniejszego postanowienia. Stwierdzono przy tym, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Następnie Wójt Gminy postanowieniem z dnia "[...]" wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na wniosek spółki A, dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej A wraz z infrastrukturą towarzyszącą, o mocy nominalnej do 2,5 MW, na działce nr "[...]", obręb geodezyjny A, gm. A. Z kolei postanowieniem z dnia "[...]" Wójt Gminy zawiesił postępowanie w rzeczonej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Natomiast stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punkcie 1 - 4a, a więc w sprawach, gdy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu sprawy i jej zakończeniu w formie procesowej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 i 3 ustawy p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.). W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35 - 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wobec tego, aby móc skutecznie zarzucać organowi bezczynność należy wpierw ustalić, czy na takim organie ciąży, wynikający z przepisów prawa, obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (decyzji - czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia. Nadto stosownie do art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Poza tym sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.). Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie stała się bezczynność Wójta Gminy w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr "[...]", obręb A, w gminie A. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w rzeczonej sprawie organ pozostawał w bezczynności do dnia 25 kwietnia 2017r., kiedy to wydane zostało postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na wniosek spółki A, dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej A wraz z infrastrukturą towarzyszącą, o mocy nominalnej do 2,5 MW, na działce nr "[...]", obręb geodezyjny A, gm. A. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postepowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a.. Natomiast zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2 tego przepisu). W niniejszej sprawie nie budziła wątpliwości Sądu okoliczność, że organ nie załatwił w terminie określonym w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. sprawy, skoro wniosek o wznowienie wpłynął do organu w dniu 20 października 2016r. natomiast został rozpoznany dopiero w dniu 25 kwietnia 2017r., gdyż w tym dniu wydano postanowienie o wznowieniu postępowania. Bez wpływu na stwierdzenie, że organ pozostawał w bezczynności pozostaje okoliczność, iż organ ten pismem z dnia 17 listopada 2016r. poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na wpłynięcie wniosku o stwierdzenie nieważności rzeczonej decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie, akta sprawy zostały przekazane do SKO , a w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez SKO i zwrotu akt do Urzędu Gminy, wniosek strony zostanie rozpatrzony. Wystosowanie do skarżącego pisma, bez podania dokładnej daty rozpoznania sprawy, gdy organ nie podejmował żadnych czynności dowodowych ani wyjaśniających, stanowi o nieuprawnionym skorzystaniu z instytucji uregulowanej w art. 36 k..p.a. Przesłana informacja nie spełnia bowiem wymogów wynikających z art. 36 § 1 k.p.a, skoro brak jest wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. Poza tym fakt, że akta sprawy znajdowały się w organie wyższej instancji, w realiach rozpoznawanej sprawy nie uniemożliwiało rozpoznania wniosku, skoro organ mógł zwrócić się o wypożyczenie akt celem rozpoznania wniosku skarżącego, bądź wykonania kserokopii z akt celem rozpoznania tego wniosku. Niezależnie jednak od powyższego, w rzeczonej sprawie doszło do rozpoznania wniosku skarżącego dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, skoro skarga wpłynęła do Wójta Gminy w dniu 8 marca 2017r. (według prezentaty na skardze), zaś postanowienie tego organu zostało wydane dopiero w dniu 25 kwietnia 2017r. Zreferowany tok czynności wskazuje, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wznowienie, jednakże pozostawał w przekonaniu, iż wypełnił obowiązki wynikające z art. 36 k.p.a. Jak nadmieniono wyżej, ocena skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania dokonywana jest na dzień zamknięcia rozprawy. Wynikająca z art. 149 ustawy p.p.s.a. możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności, dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy bezczynność ta trwa nadal w dacie wyrokowania. Podkreślić należy, że w trybie wskazanego art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach. Z omawianego przepisu wynika również, że wydanie przez organ aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas, gdy akt podjęty został z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W takim przypadku ustaje bowiem stan bezczynności, co uzasadnia umorzenie postępowania, na podstawie art. 161 § 1 ustawy p.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Skoro zatem sprawa związana ze złożonym wnioskiem o wznowienie postępowania została załatwiona przez wydanie postanowienia opatrzonego datą 25 kwietnia 2017r., to pomimo, iż postanowienie to zostało podjęte dopiero po wniesieniu skargi do tut. Sądu, nie jest możliwe zobowiązanie organu do wydania aktu. Dlatego w tym zakresie postępowanie zostało umorzone, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. W realiach rozpoznawanej sprawy, jak już wskazano wyżej, nie budzi wątpliwości fakt, iż organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, wobec czego w pkt 2 wyroku orzeczono w tym zakresie, iż organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 17 października 2016r., jednakże Sąd nie uznał aby bezczynności ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji). O braku rażącego naruszenia prawa świadczy okoliczność, że organ pozostawał w błędnym przekonaniu, iż okoliczność przekazania akt tej sprawy do organu wyższej instancji zwalnia go z dotrzymania terminów rozpoznania wniosku skarżącego, o których mowa w art. 35 k.p.a., jak również wadliwe przekonanie, iż wypełnił dyspozycję art. 36 k.p.a. informując skarżącego o przyczynach braku rozpoznania sprawy. Nadto po wniesieniu skargi zostało podjęte rozstrzygnięcie, zatem powyższe okoliczności pozwalają Sądowi na ocenę, że postępowaniu organu nie można postawić zarzutu działania z rażącym naruszeniem prawa w tym zakresie. Trzeba bowiem pamiętać, że stany bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz także oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 652/15) oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie od powyższego organu sumy pieniężnej w 5.000 zł, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). U podstaw powyższych rozstrzygnięć leżą te same przesłanki, które uzasadniają stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (zob. powyżej). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w pkt 1 orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, w pkt 2 i 3 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a oraz w pkt 4 wyroku na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. O zwrocie kosztów sądowych na rzecz skarżącego orzeczono w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Umorzenie postępowania sądowego z tego powodu, że organ - po wniesieniu skargi - rozpoznał wniosek skarżącego (a więc z powodu bezprzedmiotowości postępowania sądowego) stanowi sytuację podobną do sytuacji autokontroli uregulowanej w art. 54 § 3 p.p.s.a., która jest podstawą do zwrotu kosztów sądowych obejmujących zwrot wpisu oraz wynagrodzenia radcy prawnego.