II SAB/Ol 36/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Zakładu Gospodarki Komunalnej w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Zakładu Gospodarki Komunalnej na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. R. (dalej jako: strona lub skarżąca) pismem z 23 stycznia 2022 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Zakładu Gospodarki Komunalnej (dalej jako: ZGK lub organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Strona zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że 14 grudnia 2021 r. złożyła do organu, za pośrednictwem platformy ePUAP, wniosek do ZGK o udostępnienie informacji publicznej odnośnie do sprzedaży zwierząt z Ogrodu Zoologiczno-Botanicznego. W przedmiotowym wniosku skarżąca, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., zwróciła się z prośbą o udostępnienie informacji w zakresie: 1) kserokopii umowy (wraz z załącznikami) sprzedaży zwierząt z Ogrodu Zoologiczno-Botanicznego; 2) kto dokonał wyceny zwierząt; 3) kserokopii protokołu z wyceny zwierząt; 4) jakimi kryteriami kierował się organ wybierając nabywcę zwierząt z Ogrodu Zoologiczno-Botanicznego; 5) wartość usługi rzeczoznawcy; 6) czy przed zawarciem umowy sprzedaży zwierząt organ zweryfikował, czy nabywca posiada odpowiednie warunki do przetrzymywania zwierząt. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął 28 grudnia 2021r. Pomimo upływu terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę ZGK uznał ją za zasadną. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w związku z niedopatrzeniem po stronie pracownicy obsługującej przychodzącą korespondencję, Dyrektor ZGK nie otrzymał przedmiotowego wniosku o udzielenie informacji publicznej celem nadania mu dalszego biegu, podobnie jak nie otrzymał wniesionej przez skarżącą skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Podano, że cała adresowana pocztą ePUAP korespondencja skierowana przez skarżącą do ZGK została odczytana dopiero 7 lutego 2022 r. i pismem z 11 lutego 2022 r. udzielono skarżącej żądanych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Należy również zauważyć, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępne w CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Nie budzi wątpliwości, że organ, do którego skierowano przedmiotowy wniosek, winien był podjąć działania w celu jego załatwienia w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Do takich podmiotów należą również komunalne jednostki organizacyjne, jakimi są zakłady gospodarki komunalnej. Tym samym, ZGK jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i d) u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o trybie działania państwowych władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, a także o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Natomiast ZGK jest jednostką budżetową Gminy (...) a przedmiotem jego działania jest świadczenie usług komunalnych należących do zadań własnych Gminy (...). Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy skarżąca pismem z 14 grudnia 2021 r., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., złożyła do ZGK, drogą elektroniczną, wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) kserokopii umowy (wraz z załącznikami) sprzedaży zwierząt z Ogrodu Zoologiczno-Botanicznego; 2) kto dokonał wyceny zwierząt; 3) kserokopii protokołu z wyceny zwierząt; 4) jakimi kryteriami kierował się organ wybierając nabywcę zwierząt z Ogrodu Zoologiczno-Botanicznego; 5) wartość usługi rzeczoznawcy; 6) czy przed zawarciem umowy sprzedaży zwierząt organ zweryfikował, czy nabywca posiada odpowiednie warunki do przetrzymywania zwierząt. Zatem organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p., a mianowicie w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Tymczasem organ, mimo upływu terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie podjął żadnego, przepisanego regulacjami u.d.i.p., działania i tym samym, pozostawał w bezczynności w załatwieniu tego wniosku, również w momencie wniesienia skargi do sądu. Należy podkreślić, że bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Jednakże w dacie rozpoznawania sprawy przez Sąd nie można już mówić o bezczynności organu, gdyż stan bezczynności ustał wraz z udzieleniem skarżącej żądanej informacji publicznej pismem z 11 lutego 2022 r. Jeżeli bowiem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępne w CBOSA). Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. W związku z powyższym, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o bezczynność organu w przedmiocie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe i Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zobowiązany był do jego umorzenia, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Za taką oceną przemawia między innymi fakt, że nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji nie stanowiło przejawu złej woli organu, lecz było wynikiem niedopatrzenia pracowników organu polegającego na nieprzekazaniu Dyrektorowi ZGK korespondencji ze skrzynki ePUAP. Zauważyć również należy, że organ udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek skarżącej niezwłocznie po faktycznym otrzymaniu przedmiotowego wniosku. O zwrocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 100 zł.