II SAB/Ol 38/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Olsztynie w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku z dnia [...] II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; IV. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Olsztynie na rzecz P. K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 4 listopada 2024 r. P.K. (dalej: "skarżący"), powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Okręgowego Inspektora Pracy w O. (dalej jako: "organ"), z wnioskiem o przesłanie na wskazany adres mail-owy skanu protokołu z ostatniej kontroli przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy (dalej: "PIP") w Urzędzie Miejskim w O. wraz z wszystkimi załącznikami, składanymi wyjaśnieniami w związku z przeprowadzoną kontrolą, wystąpieniem pokontrolnym, zaleceniami, itp., informacjami o konsekwencjach (czyli o ewentualnie nałożonych mandatach, ich wysokości, osobach, które zostały ukarane), informacją o sposobie realizacji zaleceń. Odpowiadając na wniosek skarżącego, organ wraz z pismem z dnia 18 listopada 2024 r. przesłał kopię żądanego protokołu kontroli w formie zanonimizowanej oraz poinformował, że w stosunku do osoby odpowiedzialnej za naruszenie przepisów prawa pracy zastosowano środek oddziaływania wychowawczego. Organ wyjaśnił, że skarżącemu udostępniono wszystkie wskazane przez niego dokumenty i informacje, chociaż zostały one częściowo zanonimizowane, bowiem zawierały prywatne dane. W dniu 18 marca 2025 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzieleniu informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") poprzez uchylenie się od obowiązku udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 4 listopada 2024 r. w związku z zaniechaniem wskazania osoby ukaranej mandatem karnym za naruszenie prawa, podania wysokości tego mandatu oraz przesłania protokołu niemal w całości zanonimizowanego. Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie bezczynności organu i stwierdzenie, iż miało miejsce rażące naruszenie prawa; 2. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 3. wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1000 zł; 4. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że żądane dane są informacją publiczną. Skarżący zarzucił, iż organ w przesłanym skanie protokołu z kontroli zanonimizował nawet podpis i pieczątkę osoby reprezentującej podmiot kontrolowany, a także zanonimizowano informacje dotyczące umów-zleceń zawartych przez Burmistrza O. dotyczące przedmiotu umowy, okresu ich obowiązywania oraz stawki wynagrodzenia. Skarżący wskazał, że zanonimizowano również treść oświadczenia osoby odpowiedzialnej w urzędzie miejskim za nadzór nad wykorzystaniem urlopów. Skarżący zauważył również, że w przesłanych mu protokołach kontroli zanonimizowane zostały praktycznie wszystkie ustalenia z przeprowadzonych kontroli, które stanowiły odpowiedź na zadanie przez niego pytanie. Zdaniem skarżącego, skoro organ nie wydał decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej, to pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż udostępniony skarżącemu protokół kontroli zawiera liczne informacje ściśle związane z przeprowadzoną kontrolą, tj. zakres przeprowadzonej kontroli, ustalenia kontroli, stwierdzone nieprawidłowości. Ponadto organ wyjaśnił, że udostępnił żądane dokumenty i informacje, chociaż zostały one częściowo zanonimizowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Nie ulega żadnym wątpliwościom, że w rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznych, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Okręgowy Inspektor Pracy jest organem władzy publicznej zobowiązanym do czuwania nad przestrzeganiem i stosowaniem przepisów prawa, w tym w zakresie prawidłowości stosowania przepisów dotyczących urlopów wypoczynkowych oraz badania zgodności z prawem zawieranych umów cywilnoprawnych w związku z charakterem świadczonej pracy. Dlatego też nie budzi wątpliwości Sądu, że żądane informacje w postaci protokołów kontroli oraz podejmowanych działań stanowiły informację publiczną, dotyczyły one bowiem realizacji zadań publicznych, tj. podejmowania przez organ władzy publicznej konkretnych działań w ramach posiadanych kompetencji, w odniesieniu do konkretnego podmiotu. Ustalenie, że wniosek obejmował informację publiczną oznacza, że organ miał obowiązek udostępnienia żądanych danych w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ( z zastrzeżeniem ust. 2) albo wydania decyzji odmawiającej ich udostępnienia, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w przypadku stwierdzenia, że żądane informacje podlegają prawnej ochronie. W rozpoznawanej sprawie organ przesłał skarżącemu protokół kontroli, jednak po jego anonimizacji nie zawierał one praktycznie żadnych informacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3095/21 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA") zwrócił uwagę na to, że ocena, czy organ uznając, że ma obowiązek częściowo ograniczyć udostępnianą informację poprzez nieudostępnienie danych osobowych (tajemnicy przedsiębiorcy) znajdujących się w tej informacji czyni to poprzez wydanie na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też wystarczające jest zanonimizowanie części danych i nie ma konieczności wydania decyzji odmownej może być odmienna. Jako kryterium dla wyboru 1 lub 2 wariantu – zadaniem NSA – jest to, czy zanonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się, "niejako przy okazji" udostępniania informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie skarżący w sposób jednoznaczny zażądał protokołu kontroli wraz z załącznikami. Zatem organ powinien dane te udostępnić albo odmówić ich ujawnienia, jeśli – w ocenie organu – są to dane podlegające ochronie, ale odmowa ta powinna przyjąć postać decyzji administracyjnej. Zwrócić należy uwagę na to, że przesłany skarżącemu protokół kontroli nie zawiera żadnych danych poza wskazaniem osoby przeprowadzającej kontrolę, gdyż zanonimizowane zostały praktycznie wszystkie ustalenia z przeprowadzonej kontroli. Dlatego też jeżeli chodzi o odwołanie się do ochrony danych osobowych lub tajemnicy przedsiębiorcy, to zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Jednak okoliczność przemawiająca za tym, że określone informacje podlegają ewentualnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza, że tracą one przez to charakter informacji publicznej. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zobligowany jest wydać stosową decyzję w tym przedmiocie (por. m.in. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2098/19, CBOSA). Tak więc w rozpoznawanej sprawie organ uznając, że w protokole kontroli znajdują się dane osobowe lub tajemnice przedsiębiorcy podlegające ochronie powinien wydać stosowną decyzję. Dlatego Sąd w pkt 1 sentencji wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 listopada 2024 r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził jednocześnie w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające niewłaściwe rozpoznanie wniosku. Stwierdzona bezczynność wynikała zaś z odmiennej oceny prawnej przy rozpoznania wniosku, dlatego nie można uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. Ocena ta, choć nie została podzielona przez Sąd, z pewnością nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Z tych samych przyczyn sąd uznał, że wymierzanie organowi grzywny nie będzie zasadne (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, kosztów zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł i opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.