II SAB/Ol 39/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A.K. na bezczynność Spółki A w udzieleniu informacji publicznej 1) zobowiązuje Spółkę A do rozpoznania wniosku skarżącego A. K. z dnia "[...]" r. w zakresie punktu 2a; 2) umarza postępowanie sądowe w zakresie wniosku A.K. z dnia "[...]" w zakresie punktu 2b i 2c; 3) orzeka, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 8 listopada 2012 r., A. K., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), wystąpił do Przedsiębiorstwa A o udostępnienie informacji dotyczących organizacji kontroli biletów prowadzonej w komunikacji autobusowej realizowanej przez Spółkę, w tym: liczby osób upoważnionych do kontroli biletów (pkt 1 wniosku); informacji czy kontrolą biletów zajmują się kontrolerzy zatrudnieni bezpośrednio w Spółce, czy też dokonuje tego firma zewnętrzna (pkt 2 wniosku), w tym przypadku wnioskodawca wniósł o podanie nazwy i adresu tego podmiotu (pkt 2a wniosku), okresu, na jaki zawarto umowę (pkt 2b wniosku) i zasad wynagradzania za usługi kontroli biletów (pkt 2c wniosku) oraz wniósł o przesłanie wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli (pkt 3 wniosku). Pismem z dnia 13 listopada 2012 r. Prezes Zarządu Spółki odmówił udzielenia żądanej informacji, podając, że Przedsiębiorstwo nie jest zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, A. K. zarzucił Przedsiębiorstwu A bezczynność i wniósł o zobowiązanie tego podmiotu do udostępnienia żądanej informacji. W odpowiedzi na skargę, Spółka wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej. Podała, że skarżącemu udzielono pisemnej odpowiedzi, którą należy uznać za decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt: II SAB/Ol 169/12 oddalił skargę A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa A w udzieleniu informacji publicznej. Sąd doszedł do przekonania, że art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do Przedsiębiorstwa A, a tym samym, w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f tej ustawy. Wnioskowane przez skarżącego dane, dotyczące przeprowadzanych kontroli biletów w autobusach i zasad wynagradzania podmiotu kontrolującego, nie stanowią informacji publicznej. W konsekwencji powyższego, skarżący nie może dochodzić udostępnienia ich treści w trybie wskazanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, a rozpatrując żądanie zawarte w jego wniosku, organ spółki mógł poprzestać na stwierdzeniu niezasadności wniosku. Sąd wywiódł, że wezwany podmiot nie mieści się w kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne, wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. K. od powyższego wyroku, wyrokiem z dnia 17 października 2013r., sygn. akt: I OSK 952/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądził na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. NSA stwierdził, że żądana przez skarżącego kasacyjnie informacja w zakresie pkt. 1 i 3 wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczył, że stanowisko to nie oznacza jednak, że żądana informacja w punkcie 1 wniosku musi być udostępniona w pełnym zakresie (czy z uwzględnieniem ustawowych ograniczeń), a także, że udostępnienie wnioskowanej informacji nie będzie wymagać jej przetworzenia. W obu przypadkach, należy bowiem rozważyć okoliczności, przemawiające za konkretną kwalifikacją, ewentualnie wzywając wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego w przypadku informacji publicznej, która może być udostępniona jako przetworzona (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Natomiast, odnośnie do punktu 2 wniosku z dnia 8 listopada 2012 r., NSA uznał, że o ile można uznać za informację publiczną kwestię, czy uprawnieni do kontroli biletów są zatrudnieni w A czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny, to w przypadku pozostałych szczegółowych informacji dotyczących tego ewentualnego zewnętrznego podmiotu, rozważenia wymagałoby, czy informacje w tym zakresie mieszczą się w publicznej sferze działania adresata wniosku, czy raczej w sferze wewnętrznej i dotyczą bardziej interesów gospodarczych Przedsiębiorstwa A lub współpracujących z nim podmiotów. Przepisy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują bowiem pewne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu m.in. na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazano, że powyższe okoliczności będzie musiał wziąć pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt: II SAB/Ol 3/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa A w udzieleniu informacji publicznej, w punkcie I zobowiązał Przedsiębiorstwo A do rozpoznania wniosku skarżącego A. K. z dnia 8 listopada 2012 r. w zakresie punktu 1) i 3) oraz punktu 2) w części dotyczącej pytania pierwszego - w terminie 14 dni; w punkcie II oddalił skargę w pozostałym zakresie; w punkcie III stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie IV zasądził od Przedsiębiorstwa A na rzecz skarżącego A. K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie związany jest stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 17 października 2013 r. Nie budzi zaś wątpliwości - jak stwierdził NSA - że żądana przez A. K. informacja w zakresie punktu 1 i 3 wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co do zasady bowiem – jak wskazał NSA - informacja dotycząca liczby osób posiadających uprawnienia do kontroli biletów w autobusach uruchamianych przez A, dotyczy publicznej sfery działania podmiotu. To samo należy odnieść do wzoru identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. Powyższe nie oznacza jednak, że żądana w punkcie 1 wniosku informacja musi być udostępniona w pełnym zakresie, a także, że udostępnienie tej informacji nie będzie wymagać jej przetworzenia. Organ zobowiązany będzie zatem rozważyć okoliczności, przemawiające za konkretną kwalifikacją, ewentualnie wzywając wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego w przypadku informacji publicznej, która może być udostępniona jako przetworzona (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Za informację publiczną należy też uznać informację na temat tego, czy kontrolerzy zatrudnieni są w A, czy też kontrolę realizuje podmiot zewnętrzny. Z powyższych względów, orzeczono jak w punkcie I wyroku. W punkcie II wyroku Sąd oddalił natomiast skargę w pozostałym zakresie, tj. w punkcie 2 wniosku, w części dotyczącej danych dotyczących wskazania ewentualnego podmiotu zewnętrznego, prowadzącego kontrolę biletów - nazwa i adres tego podmiotu, okres, na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów, ogólna informacja, na jakich zasadach jest wynagradzany podmiot za wykonanie usługi (stawka za kontrolę, procent od wpływów, itd.). Sąd pierwszej instancji podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2013 r. wskazał, iż ocena wniosku skarżącego w tym zakresie, musi zostać dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który ma wziąć pod uwagę, czy informacje te mieszczą się w publicznej sferze działania adresata wniosku, czy raczej w sferze wewnętrznej i dotyczą bardziej interesów gospodarczych A lub współpracujących z nim podmiotów. W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestie zawarte w drugiej części punktu 2 wniosku skarżącego nie mają charakteru informacji publicznej. Kryterium rzeczone, tzn. treść i charakter żądanych informacji wskazuje, że nie jest to informacja publiczna. Są to informacje, dotyczące sfery wewnętrznej A, nie dotyczą sprawy publicznej, a interesów gospodarczych zarówno A, jak i podmiotu zewnętrznego, wykonującego kontrolę biletów. Tym samym, w ocenie Sądu, organ nie był zobowiązany do udzielenia informacji w tym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. K., zaskarżając go w części, tj. w punkcie II. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2015r. uchylił zaskarżony wyrok w części (pkt II) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W piśmie procesowym z dnia 30 września 2015r. strona skarżąca podniosła, że jedynymi informacjami udzielonymi jak dotąd przez spółkę A, są informacje zawarte w piśmie z dnia 10 lipca 2015r. doręczonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Wobec tego strona wniosła o: - umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość co do punktów 2b (okres umowy na kontrolę biletów) i 2c (zasady wynagradzania podmiotu zewnętrznego) wniosku, - zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie punktu 2a wniosku (nazwa i adres podmiotu dokonującego kontroli biletów). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na gruncie przedmiotowej sprawy skarżący wystąpił do Przedsiębiorstwa A o udostępnienie informacji dotyczących organizacji kontroli biletów prowadzonej w komunikacji autobusowej realizowanej przez Spółkę, w tym: liczby osób upoważnionych do kontroli biletów; informacji czy kontrolą biletów zajmują się kontrolerzy zatrudnieni bezpośrednio w Spółce, czy też dokonuje tego firma zewnętrzna, w tym przypadku wnioskodawca wniósł o podanie nazwy i adresu tego podmiotu, okresu, na jaki zawarto umowę i zasad wynagradzania za usługi kontroli biletów oraz wniósł o przesłanie wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli. Ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt: II SAB/Ol 3/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa A w udzieleniu informacji publicznej, w punkcie I zobowiązał Przedsiębiorstwo A do rozpoznania wniosku skarżącego A. K. z dnia 8 listopada 2012 r. w zakresie punktu 1) i 3) oraz punktu 2) w części dotyczącej pytania pierwszego - w terminie 14 dni; w punkcie II oddalił skargę w pozostałym zakresie; w punkcie III stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie IV zasądził od Przedsiębiorstwa A na rzecz skarżącego A. K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. K., zaskarżając go w części, tj. w punkcie II. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2015r. uchylił zaskarżony wyrok w części (pkt II) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu Sąd II instancji podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt: I OSK 952/13 przedstawił odnośnie do treści punktu 2 wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. stanowisko, zgodnie z którym informacja w tym zakresie mieści się w zakresie informacji o sprawach publicznych, a w stosunku do poszczególnych szczegółowych informacji objętych punktem 2 wniosku konieczne jest wzięcie pod uwagę treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej W pierwszej kolejności należy wskazać, że odnośnie do pkt 1 i 3 oraz pkt 2 pytanie pierwsze wniosku strony, wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym (w tej części) wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt: II SAB/Ol 3/14, zobowiązując Przedsiębiorstwo A do rozpoznania wniosku skarżącego A. K. z dnia 8 listopada 2012 r. we wspomnianym zakresie. Po uchyleniu tego wyroku przez NSA w pozostałym zakresie (pkt II), skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie jest władny zatem wypowiedzieć się co do skargi na bezczynność w zakresie pkt 2a, 2b i 2c wniosku strony skarżącej. Zaznaczyć trzeba, że w piśmie procesowym z dnia 30 września 2015r. strona skarżąca podniosła, że jedynymi informacjami co do pkt 2 wniosku, udzielonymi jak dotąd przez A, są informacje zawarte w piśmie z dnia 10 lipca 2015r. doręczonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, a więc informacje dotyczące pkt 2b i 2c wniosku. Na gruncie niniejszej sprawy podmiot zobowiązany udzielił zatem stronie wnioskowanych przez nią informacji, jednak tylko we wskazanej wyżej części (pkt 2b i 2c). Potwierdza to treść pisma z dnia 10 lipca 2015r. doręczonego skutecznie A. K.. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika żeby innym pismem udzielono wnioskodawcy informacji w zakresie pkt 2a wniosku. W związku z tym Sąd uznał, że Przedsiębiorstwo A pozostaje w bezczynności w tym zakresie i z tego względu, na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku zobowiązując wspomniany podmiot do rozpoznania wniosku skarżącego A. K. z dnia 8 listopada 2012r. w zakresie punktu 2a. Jednocześnie nadmienić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2015r. wskazał, że już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt: I OSK 952/13 przedstawił odniesione do treści punktu 2 wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. stanowisko, zgodnie z którym informacja w tym zakresie mieści się w zakresie informacji o sprawach publicznych, a w stosunku do poszczególnych szczegółowych informacji objętych punktem 2 wniosku konieczne jest wzięcie pod uwagę treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przy rozważaniu, czy informacje w tym zakresie mieszczą się w publicznej sferze działania adresata wniosku, czy raczej w sferze wewnętrznej i dotyczą bardziej interesów gospodarczych A lub współpracujących z nim podmiotów, brak było podstaw do zakwestionowania przez Sąd pierwszej instancji jako informacji publicznej wnioskowanych informacji na temat podmiotu zewnętrznego prowadzącego kontrolę biletów takich jak: jego nazwa i adres; okres, na jaki z tym podmiotem zawarto umowę; ogólne zasady wynagradzania tego podmiotu za usługę kontroli biletów. Należy mieć na uwadze, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest zgodnie z art. 190 p.p.s.a. związany oceną prawną wyrażoną przez NSA w zapadłym na gruncie mniejszej sprawy ww. wyroku 15 maja 2015r. Niewątpliwie zaś NSA rozstrzygnęło w tym wyroku, że wnioskowana informacja w zakresie pkt 2 wniosku jest informacją publiczną a organ musi jedynie rozważyć czy jej udzielenie będzie podlegało ograniczeniu wynikającemu z przepisu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W zaistniałej sytuacji z uwagi na potwierdzone przez skarżącego udzielenie mu wnioskowanej informacji w pozostałym zakresie, postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie wyznaczenia organowi terminu do usunięcia stanu bezczynności co do pkt 2b i 2c stało się bezprzedmiotowe i podlega w tej części umorzeniu (pkt 2 sentencji wyroku), stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W sprawach ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej, bezprzedmiotowość postępowania będzie bowiem miała miejsce, gdy stan bezczynności przestanie istnieć, co do zasady, w wyniku wydania aktu lub podjęcia określonej czynności przez organ - po wniesieniu skargi, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd. Wskazać tu należy, że w sprawach skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej nie pozostaje już w stanie bezczynności, to sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Jednocześnie w punkcie 3 sentencji Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zwrócić należy uwagę na trudności interpretacyjne odnośnie do rozpoznania wniosku skarżącego oraz dwukrotne zakończenie sprawy wyrokiem NSA. Ponadto sam skarżący nie wnosił o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w związku z bezczynnością. Istotny przy rozstrzyganiu tej kwestii jest również status podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, który nie jest podmiotem władzy publicznej, lecz innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczą jedynie części działalności takiego podmiotu, np. w sprawach dotyczących kontroli biletów, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Nadmienić należy na marginesie, że o kosztach postępowania sądowego orzeczono już w poprzednim wyroku tut. Sądu z dnia 8 lutego 2014 r., sygn. akt: II SAB/Ol 3/14.