II SAB/Ol 39/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. Z. na bezczynność Starosty Powiatu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych). Wnioskiem z dnia 7 marca 2018 r., Burmistrz (dalej jako: "skarżący") zwrócił się do Starosty (dalej jako: "organ") o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich umów zawartych przez Powiat w latach 2011-2017 na realizację zadań dotyczących infrastruktury drogowej w ramach udzielonych dotacji między jednostkami samorządu terytorialnego (zarówno umowy, w których Powiat występuje jako strona otrzymująca dotację od gmin, jak i te, w których Powiat udziela dotacji gminom na zadania gminne). Pismem z dnia 23 marca 2018 r. organ wezwał skarżącego do wykazania, w terminie 14 dni, że udostępnienie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto organ ustalił opłatę w wysokości 17,10 zł za wykonanie kserokopii 95 kart i wyznaczył termin załatwienia wniosku na dzień 23 kwietnia 2018 r. W dniu 5 kwietnia 2018 r. skarżący uiścił wymaganą opłatę i tego samego dnia wniósł za pośrednictwem organu skargę na bezczynność w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia 7 marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący przekonywał, że wniosek dotyczył informacji publicznej prostej, a nie przetworzonej. Domagał się zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku oraz stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 500 zł oraz kosztów postępowania związanych ze skargą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ zarzucił skarżącemu, że wniósł skargę, pomimo iż postępowanie nie zostało zakończone, a wyznaczony na 23 kwietnia 2018 r. termin dla zakończenia postępowania jeszcze nie nadszedł. Przedłożył decyzję z dnia 23 kwietnia 2018 r., nr "[...]", odmawiającą udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że skarżący żądał informacji publicznej przetworzonej. Oświadczył, że przeorganizowałby pracę, wyznaczając pracownika do utworzenia nowego zbioru danych oraz skopiowania dokumentów objętych nowoutworzonym zbiorem w przypadku, gdyby stosownie do ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskodawca wykazał, że informacja, o którą wnioskuje jest istotna dla interesu publicznego. Termin na złożenie takiego uzasadnienia zakreślony wnioskodawcy upłynął jednak bezskutecznie. Brak wykazania przez stronę skarżącą, że uzyskanie wnioskowanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, uzasadniało odmowę udzielenia wnioskowanej informacji w terminie przewidzianym ustawą. Reasumując, organ stwierdził, że nie był bezczynny, ponieważ podjął w sprawie działania wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie naruszając przy tym wynikającego z ustawy 14-dniowego terminu do załatwienia sprawy, albowiem nowy termin załatwienia sprawy tj. 23 kwietnia 2018 r. mieścił się w 14-dniowym terminie, liczonym od końca terminu zakreślonego skarżącemu do wykazania interesu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t .j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1764 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Mianowicie wynika z nich, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz, że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. (gdy w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu). W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie posiadanych kompetencji. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek dotyczył informacji publicznej i organ po wniesieniu skargi wydał decyzję odmawiającą jej udostępnienia. Przy czym okoliczność ta uzasadniałaby umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na bezczynność, jako bezprzedmiotowego, gdyby skarga była dopuszczalna. Natomiast Sąd stwierdził, że skarga nie może podlegać rozpatrzeniu, gdyż pochodzi od podmiotu nieuprawnionego do żądania powyższej informacji w trybie u.d.i.p., a tym samym skarżenia bezczynności w tym zakresie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W wyroku z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2296/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że powyższy przepis stanowi konstytucyjne normatywne źródło publicznego prawa podmiotowego obywateli do informacji o działalności podmiotów wskazanych w tym przepisie. Przepis ten znajduje się w Rozdziale II Konstytucji zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" w części dotyczącej wolności i praw politycznych. Jest to istotna systemowa wskazówka interpretacyjna art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., każdemu. Uzasadniona jest więc wykładnia literalna brzmienia tych przepisów w kierunku jak najpełniejszego realizowania powyższych wartości. Dlatego użyty w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. zwrot "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. Takie rozumienie tego pojęcia przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1982/13 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), argumentując, że termin "każdy" nie może być inaczej rozumiany, zważywszy na cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej. Takie rozumienie pojęcia "każdemu" potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 25 maja 2009 r., o sygn. akt SK 54/08. W postanowieniu z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 136/08 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "udzielanie informacji przez organ innemu organowi mieści się w kategoriach sfery wewnętrznej działalności administracji publicznej i nie podlega regulacji ani Kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nawet gdyby przedmiotową sprawę rozpoznawać pod kątem dostępu do informacji publicznej, gdzie – wprawdzie jedynie w przypadku odmowy udzielenia takiej informacji – wydawana jest decyzja administracyjna, to i tak w sprawie nie może dojść do wydania choćby decyzji odmownej z uwagi na przepis art. 2 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu. Zważywszy intencje ustawodawcy, który tworząc tę regulację, miał na względzie zapewnienie obywatelowi (art. 61 Konstytucji RP) powszechnego dostępu do informacji na temat funkcjonowania organów władzy publicznej, przyjąć należy, że ustawowe "każdy" znaczy każda jednostka, a także osoba prawna prawa prywatnego. Tryb dostępu do informacji publicznej nie jest zatem trybem służącym udzielaniu informacji przez organ innemu organowi". Podobnie wypowiedział, się: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 386/12, czy postanowieniu z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. II SAB/Wa 197/09; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1316/12, wyroku z dnia 7 września 2017r., sygn. akt II SA/Ol 530/17; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 6 marca 2014r., sygn. akt II S/Kr 132/14; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 546/14; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 591/14; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w postanowieniu z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 36/14 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2016r., sygn. akt II SAB/Po 95/18 (wszystkie orzeczenia publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Z powyższych względów Burmistrz, działając jako organ administracji publicznej, nie był uprawniony do występowania o udzielenie informacji publicznej w trybie cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym, nie był również uprawniony do wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego w tej sprawie. Z tych też przyczyn skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.