II SAB/Ol 40/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. W. na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu wniosku o przyznanie pomocy finansowej i naprawienie szkód 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia "[...]"; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) nie wymierza organowi grzywny. Pismem z dnia 14 stycznia 2015 r. W. W. wystąpił do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej i naprawienie szkód wyrządzonych jego gospodarstwu rolnemu i rodzinie, które oszacował na kwotę 2.000.000 zł. Wyjaśnił, że szkody powstały na skutek funkcjonowania na działce nr "[...]" w Z. odlewni żeliwa zatruwającej środowisko, tj. inwestycji zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w dniu "[...]" r. przez Naczelnika Gminy, którego nieważność została stwierdzona przez Wojewodę z dniem "[...]" r. W piśmie tym W. W obszernie opisał jak przez długie lata dochodził stwierdzenia nieważności wydanego pozwolenia na budowę odlewni żeliwa i jakie szkody po kolei powodowało jej funkcjonowanie dla otoczenia, w tym zdrowia i życia jego rodziny, pracownika i inwentarza. Wskazał, że urzędujący uprzednio Prezes Rady Ministrów przyznał mu i jego żonie po 500 zł renty specjalnej na okres 3 lat. Pismem z dnia 30 stycznia 2015 r. Zastępca Dyrektora Departamentu Spraw Obywatelskich Kancelarii Prezesa Rady Ministrów przekazał powyższe pismo według właściwości Wojewodzie. W dniu 27 marca 2015 r. W. W. zarzucił Wojewodzie bezczynność w załatwieniu jego wniosku z dnia 14 stycznia 2015 r. Pismem z dnia 8 maja 2015 r. pełnomocnik Wojewody poinformował wnioskodawcę, że organ ten nie jest właściwy w sprawie przyznania tzw. renty specjalnej, gdyż zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 1440 ze zm.) organem właściwym w tej sprawie jest Prezes Rady Ministrów. Wskazał, że nie jest zasadne zgłoszone roszczenie o naprawienie szkody, bowiem w kwestii tej orzekał Sąd Okręgowy Wydział I Cywilny wyrokiem z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt I C 178/05, ustalając wysokość szkody, którą poniósł W. W. w gospodarstwie w związku z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej na łączną kwotę 163.553,17 zł. Sąd ten zasądził od Skarbu Państwa – Starosty Powiatu na rzecz U. i W. W. kwotę 127.978,45 zł, zaliczając jednocześnie na poczet szkody kwotę 35.574,72 zł. wypłaconą wnioskodawcy przez Skarb Państwa na mocy decyzji Wojewody z dnia "[...]" r. Odnosząc się zaś do żądania wypłacenia zadośćuczynienia przez Skarb Państwa za śmierć pracownika oraz żony U. w związku z działaniem Zakładu Wyrobów Metalowych "[...]" w M., który zakończył swoją działalność w 2001 r., organ podniósł, iż roszczenie to jest nieusprawiedliwione i nieudowodnione. Wskazał, że właścicielem zakładu był podmiot prywatny, który na własny rachunek prowadził ten zakład, wobec tego, zgodnie z art. 435 kodeksu cywilnego, ponosi on odpowiedzialność za szkodę na osobie lub mieniu, wyrządzoną komukolwiek przez ruch tego zakładu. Odrębnym pismem również datowanym 8 maja 2015r. pełnomocnik Wojewody odniósł się też do zarzutu bezczynności. Wyjaśnił, że zwłoka w udzieleniu odpowiedzi związana była z kompletowaniem obszernej dokumentacji, bowiem w tej sprawie Skarb Państwa reprezentowały różne organy administracji publicznej. Nadmieniono, że żądania zgłoszone w piśmie z dnia 14 stycznia 2015 r., w których właściwy jest Skarb Państwa - Wojewoda, są rozpatrywane w drodze cywilnej. Od dnia 1 września 2004 r. do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem - bez względu na dzień wydania ostatecznej decyzji nadzorczej – właściwe jest tylko postępowanie przed sądami powszechnymi. Pismem z dnia 21 maja 2015 r. Dyrektor Departamentu Administracji Publicznej Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji uznał za zasadną skargę W. W. w sprawie niezałatwienia w terminie przez Wojewodę przedmiotowego wniosku z dnia 14 stycznia 2015 r. W dniu 29 czerwca 2015 r. (data nadania pocztowego) W. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie bezczynność Wojewody w załatwieniu jego wniosku z dnia 14 stycznia 2015 r., domagając się ukarania organu grzywną w związku z rażącym naruszeniem art. 35 i 36 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący opisał, jak dochodził unieważnienia pozwolenia na budowę odlewni żeliwa i jakie szkody spowodowało jej funkcjonowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Podniósł, że pismo skarżącego wraz z załącznikami przekazane zostało do załatwienia organowi w dniu 5 lutego 2015 r., w trybie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdyż działania podejmowane przez organ w trybie Działu VIII k.p.a. nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podał, że zgodnie ze swoją właściwością rzeczową udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia 8 maja 2015 r. Podkreślił, że skarżący otrzymał już odszkodowanie za szkody w swoim gospodarstwie rolnym w związku z funkcjonowaniem odlewni. Poinformowano też stronę, że Wojewoda nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy przyznania renty specjalnej. Natomiast kwestia zadośćuczynienia rozpatrywana może być na drodze cywilnoprawnej od właściciela zakładu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły podstawy do odrzucenia skargi. Zastępca Dyrektora Departamentu Spraw Obywatelskich Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, przekazując pismo skarżącego z dnia 14 stycznia 2015 r., do rozpatrzenia według właściwości Wojewodzie, w ogóle nie powoływał żadnych przepisów. Nie jest więc prawdą, że organowi wskazano tryb załatwienia wniosku. Poza tym organ, któremu sprawa została przekazana do załatwienia, jest zobowiązany z urzędu zapoznać się z treścią pisma, rozważyć jakie przepisy w sprawie mogą mieć zastosowanie, a na ich podstawie ustalić swoją właściwość i wymagany tryb postępowania. Stosownie do art. 222 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, powoływanej dalej jako: "k.p.a."), o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Art. 233 k.p.a. wyraźnie wyłącza załatwianie pism obywateli w ramach instytucji skarg i wniosków, jeśli dotyczą one spraw indywidualnych i pochodzą od strony. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 14 stycznia 2015r., w którym domagał się przyznania pomocy finansowej i naprawienia szkód wyrządzonych w jego gospodarstwie rolnym w związku z funkcjonowaniem odlewni żeliwa. Wojewoda ustalił, że toczyło się już postępowanie w sprawie odszkodowania, które zostało skarżącemu przyznane przez Sąd Okręgowy wyrokiem z 2011 r. Skarżący jednak domaga się ponownie odszkodowania i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę. Wojewoda prawidłowo poinformował skarżącego pismem z dnia 8 maja 2015 r., że są to roszczenia cywilnoprawne i ich dochodzenie jest możliwe tylko przed sądem powszechnym. W szczególności w judykaturze nie budzi wątpliwości, że od dnia 1 września 2004r., tj. wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 Nr 162, poz.1692), która uchyliła m.in. art. 160 k.p.a., właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez delikt administracyjny, który powstał przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne. Zatem o odszkodowaniu przysługującym od organu, który wydał wadliwą decyzję nie orzeka już organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2014r., sygn. akt I OSK 2209/12). Stanowisko to potwierdza też uchwała Sądu Najwyższego podjęta w pełnym składzie Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10 (publ. OSNC 2011 r. nr 7-8, poz. 75). Niezależnie od powyższego, Wojewoda nie mógł poprzestać wyłącznie na poinformowaniu skarżącego o tym fakcie. Zgodnie bowiem z art. 66 § 3 k.p.a powinien w takiej sytuacji zwrócić skarżącemu podanie w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Art. 66 § 3 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Unormowanie to ma zastosowanie na etapie wstępnego badania podania. Instytucja zwrotu podania ma na celu uniemożliwienie pozostawienia żądania strony bez jakiejkolwiek reakcji procesowej. Brak wydania postanowienia w przedmiocie zwrotu podania, naraziło organ na zasady zarzut bezczynności, rozumianej jako brak podjęcia przewidzianych prawem działań. Zarówno w literaturze i judykaturze podkreśla się, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.09.2004 r. w spr. I SAB 287/03 LEX nr 156902, T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne, "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2004, s. 84). Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), jak również na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 art. 3 § 2 ustawy, tj. gdy organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznawania i rozstrzygania w sprawie skarg na bezczynność organu wykonującego administrację publiczną w takich granicach, w jakich służy skarga, na określone w art. 3 § 2 pkt 1-4 powołanej ustawy akty lub czynności. Innymi słowy nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność organu, gdy przepis prawa nie obliguje organu administracji publicznej do wydania rozstrzygnięcia, które byłoby samoistnie zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Organ administracji publicznej pozostaje jednak w bezczynności, gdy nie podejmuje nakazanych prawem administracyjnym (materialnym lub ustrojowym) aktów lub czynności w sprawach indywidualnych w określonym przez prawo terminie. Skoro więc zwrot podania, w myśl art. 66 § 3 k.p.a., następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, to brak wydania takiego postanowienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy, obligował Sąd do uwzględnienia skargi. Organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, gdyż nie mógł poprzestać na wysłaniu stronie pisma informacyjnego, gdy przepis prawa wymagał wyraźnie zwrotu podania w formie zaskarżalnego postanowienia. Niezależnie od powyższego skarżącemu wyjaśnić należy, że w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie może rozważać w ogóle, czy wniesione do organu podanie było uzasadnione i w jakim zakresie zasługuje ono na uwzględnienie. Rolą sądu administracyjnego w takich sprawach jest tylko zbadanie, czy organ, któremu bezczynność zarzucono pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniesionego doń podania w przepisanej prawem formie. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, jeżeli takowego wymaga przepis prawa. W przedstawionych okolicznościach nie budzi wątpliwości Sądu, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 4 października 2013r. Z tych względów orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Tym samym organ zobowiązany będzie wydać postanowienie w przedmiocie zwrotu podania (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ nie uchylał się od rozpoznania wniosku, udzielił skarżącemu prawidłowych wskazówek, brak wydania postanowienia o zwrocie podania nie uniemożliwiał skarżącemu dochodzenia roszczeń na drodze cywilnej. Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3. sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny lub zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej od organu, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie.