II SAB/Ol 41/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. T., E. K. i M. T. z dnia 8 września 2006 r. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku W dniu 18 września 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga A. T., E. K. i M. T. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie braku rozpoznania wniosku skarżących z dnia 4 grudnia 2001 r. o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu skargi, przedstawiając stan faktyczny niniejszej sprawy, A. T., występująca w niniejszej sprawie w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik E. K. i M. T., wskazała, iż w piśmie z dnia 4 grudnia 2001 r. wniosła o rozpoznanie dotychczasowych wniosków skarżących o przekształcenie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, w prawo własności w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Pomimo tego pisma Prezydent Miasta nie wydał w ustawowym terminie żadnej decyzji. W odpowiedzi na kolejne pismo skarżącej w tej sprawie z dnia 22 lutego 2002 r., wydał natomiast decyzję z dnia "[...]", odmawiając skarżącym nieodpłatnego nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej. W wyniku odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]", utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podnosząc w uzasadnieniu, że skoro prawo użytkowania wieczystego nie zostało nabyte w trybie dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych to stronie nie przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym. Skarżąca podniosła, iż na przedmiotową decyzję wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga ta w związku z reformą sądownictwa sądowoadministracyjnego, przekazana została do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Decyzją z dnia "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w trybie samokontroli, uwzględniło przedmiotową skargę i uchyliło decyzję własną z dnia "[...]" oraz decyzję organu I instancji z dnia "[...]", a w uzasadnieniu podjętej decyzji wskazało na konieczność ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy przez organ I instancji. W związku z wydaniem przedmiotowej decyzji Kolegium w piśmie procesowym z dnia 19 stycznia 2004 r. wniosło jednocześnie o umorzenie postępowania sądowego. W tych też warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał złożoną przez skarżącą skargę za bezprzedmiotową. Skarżąca wskazała, iż postanowienie Sądu wraz z aktami sprawy doręczone zostało organowi w dniu 24 maja 2004 r., a pomimo to Prezydent Miasta nie wydał żadnej decyzji w ustawowym terminie, nie poinformował jej również o przyczynach zwłoki i nie wskazał żadnego nowego terminu załatwienia sprawy. Wobec faktu nierozpoznania wniosku z dnia 4 grudnia 2001 r., pomimo upływu ponad 2 lat i 6 miesięcy, pismem z dnia 29 marca 2006 r. skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego kolejną skargę na bezczynność Prezydenta Miasta. Kolegium, postanowieniem z dnia "[...]", uznało przedmiotową skargę za nieuzasadnioną, wskazując w uzasadnianiu, że decyzją z dnia "[...]", Prezydent Miasta odmówił skarżącym nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżąca zauważyła, iż decyzja z dnia "[...]" dotyczy wniosków o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, złożonych do Prezydenta Miasta w dniu 15 października 2003 r., a nie wniosku z dnia 4 grudnia 2001 r. o nabycie prawa własności nieruchomości w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Kolegium, skarżąca, zgodnie z pouczeniem zawartym w przedmiotowym postanowieniu, złożyła w dniu 25 maja 2006 r. wniosek o ponowne rozpoznanie jej skargi na bezczynność Prezydenta Miasta. Wobec braku reakcji organu, skarżąca w piśmie z dnia 15 lipca 2006 r. wezwała Kolegium do bezzwłocznego usunięcia naruszenia prawa, w efekcie czego otrzymała postanowienie z dnia "[...]" stwierdzające niedopuszczalność jej wniosku. W tej sytuacji, nie uznając niniejszej sprawy za zakończoną, skarżąca w dniu 24 lipca 2006 r. ponownie złożyła do Kolegium skargę na bezczynność Prezydenta Miasta. W odpowiedzi otrzymała pismo z dnia 25 sierpnia 2006 r., którego treść kwituje milczeniem kwestię bezczynności organu I instancji. Skarżąca wskazała, iż w dacie rozpoznawania przez Kolegium skargi z dnia 29 marca 2006 r. Prezydent Miasta pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpoznania ich wniosku z dnia 4 grudnia 2001 r. Zauważyła, iż wniosek ten został załatwiony odmownie decyzją z dnia "[...]", a nie decyzją z dnia "[...]". Ta pierwsza została następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" i od tego czasu organ I instancji nie wydał żadnej decyzji w tej sprawie. W świetle powyższego, skarżąca wskazała, iż po wyczerpaniu wszystkich trybów odwoławczych składa niniejszą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, gdyż pomimo spełnienia w ciągu ostatnich 8 lat wszystkich warunków wynikających z przepisów prawa, organ z nieznanych jej przyczyn odmówił skarżącym nieodpłatnego nabyciu prawa własności nieruchomości zarówno w trybie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, jak i w trybie ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Do dnia dzisiejszego nie rozpoznał również wniosku skarżących z dnia 4 grudnia 2001 r. Skarżąca uznała takie działanie za tendencyjne i celowe. Do przedmiotowej skargi załączone zostały dokumenty potwierdzające okoliczności, na które skarżąca powołuje się w jej treści. W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie o umorzenie postępowania sądowego. W uzasadnieniu podniósł, iż złożona w dniu 18 września 2006 r. przez A. T., w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik E. K. i M. T., skarga na bezczynność Prezydenta Miasta jest przedwczesna, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało jeszcze złożonego w dniu 12 września 2006 r. przez A. T. zażalenia na bezczynność Prezydenta Miasta w tym samym przedmiocie. W świetle powyższego, uzasadniony jest wniosek o odrzucenie skargi, której złożenie nie zostało poprzedzone wyczerpaniem trybu zaskarżenia. Niezależnie od powyższego, Prezydent Miasta podniósł, iż sprawa A. T. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została załatwiona decyzją z dnia "[...]". Organ I instancji zauważył jednocześnie, iż skarżąca twierdzi obecnie, iż złożyła dwa wnioski w sprawie nabycia prawa własności – pierwszy z dnia "[...]" o nabycie prawa własności nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) oraz drugi, wcześniejszy, z dnia 4 grudnia 2001 r. o nabycie prawa własności nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Wskazał, iż pomimo tego, że ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. została wprowadzona tylko zmiana w akcie podstawowym regulującym nabycie prawa własności nieruchomości, tj. w ustawie z dnia 26 lipca 2001 r., a aktualna ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) reguluje jednocześnie kwestie nabycia przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości oraz przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, skarżąca obstaje przy stanowisku, że złożył dwa różne wnioski. Wobec powyższego, organ I instancji wskazał, iż decyzją "[...]", stanowiącą załącznik do odpowiedzi na skargę, załatwił również ten drugi wniosek. W konsekwencji, w niniejszej sprawie nie zachodzi bezczynność organu. W piśmie procesowym z dnia 25 października 2006 r., A. T. podtrzymała twierdzenia zawarte w skardze, a ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, podniosła, iż złożyła ją po wyczerpaniu toku instancji, co znajduje swoje potwierdzenie w uzasadnieniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", i zgodnie z zawartym w uzasadnieniu tego postanowienia pouczeniem. Stwierdziła, iż w dniu 12 września 2006 r. nie złożyła do Kolegium, jak twierdzi organ I instancji, żadnego zażalenia w tym samym przedmiocie. Ostatnią skargę na bezczynność organu I instancji w sprawie wydania decyzji na wniosek z dnia 4 grudnia 2001 r. złożyła do Kolegium pismem z dnia 29 marca 2006 r. Wskazała, iż po wniesieniu skargi do Sądu, doręczona została jej decyzja z dnia "[...]", odmawiająca skarżącym pozytywnego załatwienia ich wniosku z dnia 4 grudnia 2001 r. Doręczenie tej decyzji w obecnej sytuacji skarżąca uznała za urągające wszelkim zasadom postępowania administracyjnego. Zauważyła ponadto, iż otrzymała postanowienie Kolegium z dnia "[...]" uznające za niezasadne jej zażalenie z dnia 12 września 2006 r., którego w rzeczywistości nie składała. W świetle powyższego, skarżąca wniosła o wydanie wyroku zobowiązującego organ I instancji do wydania decyzji o nieodpłatnym nabyciu prawa własności nieruchomości, obciążenie tego organu wszystkimi kosztami z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i kosztami postępowania sądowego oraz o zwrot poniesionych przez nią kosztów sądowych. W dniu 29 grudnia 2006 r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie A. T. podniosła, iż każdy wniosek strony powinien być rozpoznany, a sprawa zakończona wydaniem w ustawowym terminie decyzji. Wskazała, iż w niniejszej sprawie oczekuje na wydanie decyzji już 9 lat. Wyjaśniła ponadto, iż wszystkie wnioski składane od 14 maja 1998 r. dotyczą jednej i tej samej działki, której prawo własności powinna, w jej ocenie, uzyskać nieodpłatnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt-ach 1-4 powołanego przepisu. Skarga na bezczynność organu może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy i po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Środkiem zaskarżenia bezczynności w odniesieniu do decyzji jest zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 kpa). W niniejszej sprawie, spełnieniem wskazanego wymogu formalnego było złożenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pisma z dnia 29 marca 2006 r., zatytułowanego "skarga na bezczynność organu". Skoro natomiast skarżący wyczerpali formalne przesłanki dopuszczalności skargi, to wniesioną przez nich skargę uznać należy za dopuszczalną. Przystępując do jej merytorycznego rozpoznania, wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie podjął żadnych czynności w sprawie lub też nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia bądź innego, niż poprzednio wymienione, aktu administracyjnego lub nie podjął stosownej czynności, do której był prawnie zobowiązany. W sprawach ze skarg na bezczynność sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy z daty orzekania. Powyższe oznacza natomiast, że jeżeli przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność organ administracji publicznej wyda akt lub dokona określonej czynność, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to sąd nie może uwzględnić skargi. Celem skargi na bezczynność jest bowiem wymuszenie na organie administracji publicznej zachowań, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W opisanej sytuacji, sąd nie może już natomiast, stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązać organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie braku rozpoznania wniosku z dnia 4 grudnia 2001 r. o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i wydania w tym przedmiocie decyzji. Mając to na uwadze, stwierdzić należy, iż przekonanie skarżących o braku rozpoznania przedmiotowego wniosku jest błędne. Za słuszne uznać należy w tym zakresie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia "[...]" (wydanym po rozpoznaniu zażalenia z dnia 29 marca 2006 r.), zgodnie z którym sprawa w przedmiocie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości rozpoznana została przez Prezydenta Miasta, decyzją z dnia "[...]", odmawiającą nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego A. T., E. K., M. T., T. F. i A. W. w prawo własności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w "[...]" przy ul. "[...]". Zauważyć jednocześnie należy, iż w wyniku wniesienia odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją "[...]", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 575/06, oddalił skargę A. T. na przedmiotową decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu tego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia "[...]" w przedmiocie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wydana została w wyniku postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 5 grudnia 2001 r. (na wniosek z dnia 4 grudnia 2001 r.). Sąd wyjaśnił jednocześnie, iż zarówno skarżąca, jak i inni współwłaściciele nieruchomości, złożyli wprawdzie do organu wnioski także w dniu 15 października 2003 r., lecz wskazał, iż de facto dotyczyły one tej samej sprawy – tej samej nieruchomości położonej w "[...]" przy ul. "[...]". Przyznając, iż przedmiotowa sprawa załatwiana była przez organy administracji publicznej opieszale, Sąd wyjaśnił również przyczyny, dla których wniosek z dnia 4 grudnia 2001 r. rozpoznany został na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), a nie jak chcieliby tego skarżący w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Przedmiotowy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie jest prawomocny od dnia 28 grudnia 2006 r. Strony nie zakwestionowały stanu faktycznego przyjętego przez Sąd przy wyrokowaniu w przedmiotowej sprawie i nie zaprzeczyły, że przewlekłość postępowania wiązała się między innymi z tym, że działka objęta wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi współwłasność, a w pierwszym wystąpieniu nie wszyscy współwłaściciele wystąpili z przedmiotowym wnioskiem. Po wydaniu wyroku zgodnie z art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie Prezydentowi Miasta nie można zarzucić skutecznie bezczynności, gdyż wniosek z dnia 4 grudnia 2001 r., złożony w organie I instancji w dniu 5 grudnia 2001 r., przewleka ale został ostatecznie rozpoznany przez Prezydenta Miasta w dniu "[...]". Decyzją z tego dnia, Nr "[...]", organ I instancji odmówił skarżącym nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wskazać natomiast należy, że o skuteczności skargi na bezczynność nie może przesądzać zarówno okoliczność, iż podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest satysfakcjonujące dla skarżących, jak i to, że podjęte zostało na podstawie innych, niż chcieliby tego skarżący, przepisów prawa. Załatwienie bowiem sprawy następuje w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu podjęcia decyzji. Mimo więc pełnego zrozumienia dla niezadowolenia strony z przewlekłości postępowania Sąd, nie miał podstaw na dzień orzekania uznać bezczynność organu. Mając na uwadze powyższe, skargę, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić. Na marginesie, zauważyć należy, iż zgodnie z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przytoczony przepis ma zastosowanie jedynie w sytuacji uwzględnienia skargi, dlatego też pomimo tego, że decyzja z dnia "[...]", na którą Prezydent Miasta powołuje się w odpowiedzi na skargę, wydana została w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie jest uprawniony do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.