II SAB/Ol 45/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w udostępnieniu informacji publicznej 1) zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia z dnia 30 marca 2017r., w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) nie wymierza organowi grzywny; 4) oddala wniosek skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej; 5) zasądza od Komendanta Miejskiego Policji na rzecz skarżącego A. K. kwotę 535,08 złotych (pięćset trzydzieści pięć 08/100), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że A. K. wnioskiem z dnia 30 marca 2017r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii wszelkich dokumentów, potwierdzających odbycie przez funkcjonariusza Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji st. asp. M. W. szkoleń z zakresu użytkowania urządzenia kontrolo - pomiarowego typu UltraLyte LTI 20-20 100/200LR (np. świadectwa kursów w ośrodkach doskonalenia zawodowego, wewnętrzne szkolenia w jednostce). Wnioskodawca wskazał, że oczekuje przesłania wspomnianych informacji drogą elektroniczną, a w przypadku braku takiej możliwości w formie pisemnej. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 11 kwietnia 2017r. podmiot zobowiązany poinformował, że st. asp. M. W. posiada specjalistyczne szkolenia z zakresu obsługi urządzeń kontrolno - pomiarowych. Jednak z informacji uzyskanych w trakcie realizacji przedmiotowego wniosku ustalono, że w związku ze zdarzeniem drogowym prowadzone jest postępowanie zmierzające do ukarania za wykroczenie drogowe. W związku z powyższym wszelkie wnioski dowodowe powinny być składane w toku tego postępowania zgodnie z przepisami regulowanymi Kodeksem postępowania karnego. Dlatego też w ocenie organu nie można udostępnić kopii powyższych dokumentów. Następnie pismem z dnia 12 maja 2017r. A. K. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, o którą wnioskodawca występował we wniosku z dnia 30 marca 2017r. Skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Dodatkowo strona zwróciła się o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 250 zł oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 100 zł., a także stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Komendant Miejski Policji do dnia dzisiejszego nie udostępnił skarżącemu informacji publicznej w przedmiocie przesłania kopii wszelkich dokumentów potwierdzających ukończenie przez funkcjonariusza Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji – M. W., szkoleń w zakresie obsługi ręcznego miernika prędkości typu Ultralyte lTI 20-20 100/2.00LR, ani też jednoznacznie nie przyznał, że ww. funkcjonariusz takich kwalifikacji nie posiada. Swoją odmowę z rażącym naruszeniem prawa oparł na stwierdzeniu, że powodem jest toczące się wobec skarżącego postępowanie w sprawie zdarzenia drogowego, tym samym autorytarnie wykluczył go ze zbioru obywateli mogących żądać dostępu do informacji publicznej, nakazując jednocześnie składać "wnioski dowodowe" w trybie określonym w k.p.k. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarżący miał możliwość realizowania wszelkich swoich wniosków na podstawie przepisów procedury karnej, a zwłaszcza miał wszelkie uprawnienia do składania wniosków dowodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rzeczonej sprawie jest zasadna. Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zaś do art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, j.t.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). Na gruncie niniejszej sprawy skarżący zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii wszelkich dokumentów, potwierdzających odbycie przez funkcjonariusza Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji st. asp. M. W., szkoleń z zakresu użytkowania urządzenia kontrolo - pomiarowego typu UltraLyte LTI 20-20 100/200LR (np. świadectwa kursów w ośrodkach doskonalenia zawodowego, wewnętrzne szkolenia w jednostce). Przede wszystkim należy wskazać, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014r., II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479). Prawo do informacji publicznej obejmuje zarówno prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, jak i osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Konfrontując powyższe z zapisem art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d omawianej ustawy należy jednoznacznie wskazać, iż informacje publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, w tym do osób pełniących funkcje publiczne. Są to zarówno dokumenty wytworzone przez organy administracji, jak i te, których organ używa, nawet jeśli nie pochodzą one wprost od organów administracji. (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Wa 721/08; wyrok WSA w Warszawie z 26 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Wa 111/08 – dostępne pod ww. adresem internetowym). W ocenie Sądu również dane pozwalające na identyfikację dokumentu, w tym dotyczące jego wystawcy, daty sporządzenia, numeru (decyzji) stanowią również elementy dokumentu, a więc są częścią jego treści. Konkludując - dokumenty związane z zajmowanym przez funkcjonariusza publicznego stanowiskiem lub pełnioną funkcją, a w szczególności dokumenty wskazujące na poziom jego kompetencji (kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej, takie jak właśnie wnioskowane dokumenty potwierdzające odbycie przez funkcjonariusza Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji st. asp. M. W. szkoleń z zakresu użytkowania urządzenia kontrolo - pomiarowego typu UltraLyte LTI 20-20 100/200LR, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy i to nie tylko w zakresie samej treści owej informacji, ale także jej formy. Przedstawione rozważania prowadzą do stwierdzenia, że wniosek skarżącego niewątpliwie dotyczy podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej i przedmiotu, którego treścią jest informacja publiczna. Żądana przez skarżącego informacja, niewątpliwie stanowi w ocenie Sądu informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Taka kwalifikacja żądanych informacji nie oznacza jednak automatycznie, że wnioskowane informacje muszą być udzielone skarżącemu. W przypadku bowiem stwierdzenia zaistnienia przesłanki ograniczającej dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na ochronę prywatności czy też ochronę tajemnic prawnie chronionych, organ zobowiązany byłby odmówić udzielenia takich informacji, jednakże zobligowany byłby to uczynić w procesowej formie decyzji. Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Organ podniósł bowiem, że ustalił, iż w związku ze zdarzeniem drogowym prowadzone jest postępowanie zmierzające do ukarania skarżącego za wykroczenie drogowe. W związku z powyższym wszelkie wnioski dowodowe powinny być składane w toku tego postępowania zgodnie z przepisami regulowanymi Kodeksem postępowania karnego. Dlatego też nie można udostępnić kopii powyższych dokumentów. Oczywiście Sądowi znana jest ogólna reguła wskazująca, że prawo dostępu do takich dokumentów będących w zbiorze akt sprawy, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zyskują osoby nie będące stronami postępowania – w tym przypadku postępowania karnego. Strony i uczestnicy postępowania swoje uprawnienia w tym zakresie mają zagwarantowane w ustawie procesowej – w przypadku sprawy karnej w Kodeksie postepowania karnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej. Jednakże w ocenie Sądu zastosowanie tej reguły w niniejszej sprawie jest niezasadne. Przede wszystkim trzeba dostrzec, że wnioskowane przez skarżącego materiały prawdopodobnie nie znajdują się w aktach sprawy. W każdym razie nie sposób tego jednoznacznie ocenić. Ponadto zwrócić należy również uwagę na to, że zupełnie nie wiadomo czy dokumentacja, której domaga się skarżący dotyczy funkcjonariusza, który ukarał go mandatem. Organ w żaden sposób tego nie wyjaśnił. Wskazywanie zatem w takich okolicznościach skarżącemu na możliwość uzyskania oczekiwanych przez niego informacji w trybie procedury karnej jest niezasadne i niecelowe. W ocenie Sądu w takiej sytuacji zastosowanie ma tryb ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niewątpliwie bowiem każda osoba może zwrócić się do Komendanta Miejskiego Policji z takim wnioskiem jak skarżący i organ ten będzie zobowiązany udzielić rzeczonych informacji. Uprawnienia zaś procesowe skarżącego nie dają mu pewności ani nawet prawdopodobieństwa w dotarciu do tego typu informacji w ramach prowadzonego przeciwko niemu postępowania. Skoro tak, to niedopuszczalna jest sytuacja, w której skarżący będzie miał trudności z otrzymaniem żądanych przez niego dokumentów, podczas gdy inna osoba będzie mogła je uzyskać niezwłocznie, w procedurze zupełnie odformalizowanej opartej na ustawie o dostępie do informacji publicznej. Intencją ustawodawcy było zrównanie możliwości otrzymania określonych informacji o charakterze publicznym przez strony określonych postępowań i podmioty nie będące stronami. Rozwiązanie zaprezentowane w okolicznościach niniejszej sprawy przez organ prowadziłoby do postawienia strony postępowania karnego w o wiele gorszej sytuacji niż każdego innego obywatela korzystającego z dobrodziejstw ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak już bowiem wspomniano, ocena możliwości realizacji uprawnienia dostępu do żądanych przez wnioskodawcę danych w trybie procesowej ustawy karnej, prowadzi do wniosku, że skarżący mógłby mieć utrudniony dostęp do rzeczonych dokumentów. Warto w tym miejscu zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim wyroku z dnia 3 kwietnia 2014r., I OSK 2263/13, w analogicznej sprawie, dotyczącej postępowania cywilnego, wskazał, że dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego, nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Analogicznie należy przyjąć, że to, iż przeciwko skarżącemu toczy się postępowanie karne, którego szczegółów nie znamy, to nie oznacza, że nie ma on już żadnych możliwości uzyskania informacji publicznych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych, będących w posiadaniu tego organu. Takie założenie byłoby wręcz absurdalne, a z całą pewnością ograniczałoby czy też uniemożliwiałoby dostęp do informacji publicznych, będących w posiadaniu takiego organu, przez osobę, wobec której toczy się jakieś postepowanie, prowadzone przez ten organ. W ocenie Sądu zatem na gruncie niniejszej sprawy organ nie rozpoznał prawidłowo wniosku strony skarżącej W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku i zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 30 marca 2017r. – w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Wskazać należy stronie skarżącej, że Sąd w sprawie dotyczącej bezczynności organu nie był władny zobowiązać go do udzielenia wnioskowanych informacji. Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt 2 wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że organ pozostawał w przekonaniu, że wniosek skarżącego został rozpoznany w sposób prawidłowy. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu żadnej umyślności czy też chęci utrudnienia skarżącemu w sposób pozaprawny uzyskania informacji publicznej, a jedynie braku wiedzy co do prawidłowego załatwienia wniosku strony. Z uwagi na to, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd w pkt 3 wyroku orzekł o nie wymierzeniu organowi grzywny. Z tych samych względów w pkt 4 oddalono wniosek skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej. O kosztach orzeczono w pkt 5 wyroku stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie kosztami postępowania był wpis uiszczony przez skarżącego w kwocie 100 złotych oraz koszty przejazdu w dniu 20 czerwca 2017r. w celu wykonania fotokopii akt i koszty przejazdu w dniu 29 czerwca 2017r. w celu stawiennictwa na rozprawie, a także koszt listu poleconego (6,80 zł). Sąd nie uznał natomiast za niezbędne koszty, wydatków związanych z przejazdem w dniu 12 maja 2017r. w celu złożenia skargi, skoro rzeczona skarga została nadana drogą pocztową, a także kosztów poniesionych w związku z przejazdem w dniu 13 czerwca 2017r. w celu złożenia wniosku o wgląd do akt sprawy i wykonania fotokopii. Jak już wskazano skarżący skorzystał z wglądu do akt sprawy w dniu 20 czerwca 2017r.