II SAB/Ol 47/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi N.B. reprezentowanej przez opiekuna prawnego W. W. na bezczynność Prezydenta w skierowaniu ucznia do Specjalistycznego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w "[...]" oraz zapewnieniu bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu oddala skargę. Pismem z 16 maja 2019 r. W. W., działając jako przedstawiciel ustawowy N. B. (dalej jako: "skarżąca"), zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie bezczynność Prezydenta polegającą na: nieskierowaniu skarżącej do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w Ż. oraz niezapewnieniu skarżącej bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do wskazanego ośrodka, z naruszeniem art. 39 ust. 4 i art. 127 ust. 15 ustawy Prawo oświatowe. Wniosła, na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o zobowiązanie Prezydenta do skierowania skarżącej do wskazanego ośrodka i zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do tego ośrodka. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżąca ma 21 lat, jest osobą niesamodzielną, całkowicie zależną od otoczenia. Jest osobą upośledzoną umysłowo i niepełnosprawną ruchowo w stopniu znacznym. Skarżąca posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. W ostatnim czasie uczęszczała do Ośrodka Rehabilitacyjno-Wychowawczego w O., gdzie kształceniem objęte zostały także młodsze dzieci. Z uwagi na nadwrażliwość słuchową skarżąca bardzo źle znosi obecność młodszych dzieci. Z tego powodu nasiliły się u niej objawy autyzmu, w tym zaburzenia sensoryczne. Specjaliści orzekli, że konieczna jest zmiana placówki na ośrodek dla osób starszych. Najbliższy miejscu zamieszkania skarżącej jest ośrodek w Ż., w gminie J. Skarżąca udokumentowała, że pismem z 20 sierpnia 2018 r. Dyrektor Wydziału Edukacji w Urzędzie Miasta, działając z upoważnienia Prezydenta, zwróciła się do Starosty o wydanie skierowania dla skarżącej do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w Ż. na czas kształcenia w gimnazjum. W odpowiedzi pismem z 27 sierpnia 2018 r. Starosta przychylnie odniósł się do prośby, zastrzegając, że brak jest możliwości zapewnienia przez ośrodek codziennych dowozów z O. i do O. Zadeklarowano możliwość dowozu uczennicy na początku każdego tygodnia i odwiezienia w piątek do domu. W związku z tym skarżąca zwróciła się do Prezydenta o zapewnienie codziennych dojazdów do szkoły w Ż. Prezydent w piśmie z 28 sierpnia 2018 r. wskazał, że zapewnienie tych dojazdów nie jest możliwe. Wyjaśnił, że gmina ma obowiązek zapewnić dojazd do placówki edukacyjnej, ale tylko najbliższej miejsca zamieszkania. Zdaniem organu istnieje możliwość kształcenia skarżącej na terenie O. Skarżąca zarzuciła Prezydentowi zmianę uprzednio zajętego stanowiska o braku odpowiedniej placówki do kształcenia skarżącej na terenie O. Skarżąca akcentowała, że ostatecznie nie doszło do skierowania do placówki w Ż. Zdaniem skarżącej Miasto nie dysponuje jako powiat grodzki odpowiednim ośrodkiem dla jej kształcenia. Podniosła, że potwierdza to pismo Dyrektora Wydziału Edukacji, w którym wskazano jako właściwą i odpowiednią placówkę Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w Ż., zatem obowiązkiem gminy miasta jest zapewnienie dojazdu skarżącej do wskazanego ośrodka służącego rewalidacji osób z niepełnosprawnością tego typu jaka występuje u skarżącej. Skarżąca zaznaczyła, że z tego obowiązku gmina reprezentowana przez Prezydenta się nie wywiązała. Skarżąca podkreśliła, że szkołą najbliższą jest w tym wypadku szkoła odpowiednia ze względu na zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego oraz innych orzeczeniach, zaświadczeniach i opiniach specjalistów przedłożonych przez stronę. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że w realiach niniejszej sprawy winien mieć zastosowanie art. 39 ust. 4a ustawy - Prawo oświatowe, zgodnie z którym gmina nie ma prawnego obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki do ośrodka. Podniesiono, że placówką, która w pełni realizuje zadania związane z edukacją skarżącej jest SOSW w O. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia art. 127 ust. 15 ustawy - Prawo oświatowe jest niezasadny, albowiem miasto O. prowadzi szkołę specjalną lub ośrodek o którym mowa w art. 2 pkt 7, odpowiedni ze względu na rodzaj niepełnosprawności skarżącej. Podniesiono, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły. Przez pojęcie najbliższa szkoła należy rozumieć jednostkę oświatową położoną najbliżej miejsca zamieszkania ucznia, która jest w stanie zapewnić niepełnosprawnemu uczniowi odpowiednie metody kształcenia i wychowania dostosowane do stopnia niepełnosprawności, zgodnie z wydanym orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego. Szkołą najbliższą, w rozumieniu przepisów oświatowych, jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu powyższego przepisu. W ocenie organu, SOSW jest placówką pozwalającą realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego w pełnym zakresie, a nadto jest to placówka bliższa geograficznie z punktu widzenia miejsca zamieszkania ucznia. Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że organ nie pozostawał w bezczynności, ponieważ we właściwym czasie odpowiadał na pisma skarżącej. W ocenie organu, odpowiedni do rodzaju niepełnosprawności jest ośrodek w O., który został w odpowiednim czasie wskazany, więc nie może być mowy o bezczynności. Podał, że skarżąca może zwrócić się do Rady Miasta o wydanie uchwały w trybie art. 39 ust. 4a ustawy Prawo oświatowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W rozpoznawanej sprawie skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Przedmiotem skargi, jak wynika jednoznacznie z treści pisma skarżącej inicjującego niniejsze postępowanie sądowe, jest bezczynność Prezydenta w nieskierowaniu skarżącej do wskazanego ośrodka w Ż. i niezapewnieniu skarżącej bezpłatnego transportu i opieki w celu dojazdu do tego ośrodka. Skarżąca domaga się zmiany w realizacji dotychczasowych uprawnień w oparciu o powołane w skardze przepisy art. 39 ust. 4 i art. 127 ust. 15 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1148). Zdaniem skarżącej dotychczasowa placówka, do której uczęszczała i miała zapewniony bezpłatny transport, nie jest odpowiednia dla jej kształcenia, z czym nie zgadza się Prezydent. Kwestia sporna dotyczy zatem uprawnień wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325., dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym unormowaniem przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być inne niż decyzje lub postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 przedmiotem skargi może być również bezczynność w podjęciu aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymóg ten w rozpatrywanym przypadku został spełniony, gdyż z wnioskiem o zmianę w realizacji dotychczasowych uprawnień skarżąca wystąpiła do Prezydenta w sierpniu 2018 r. Organ ten najpierw potwierdził możliwość skierowania skarżącej do ośrodka w Ż., o czym zawiadomiono skarżącą pismami z 20 i 27 sierpnia 2018 r. Jednak w piśmie z 28 sierpnia 2018 r., nr "[...]", Prezydent zajął odmowne stanowisko co do bezpłatnego dowozu skarżącej do szkoły i zapewnienia jej opieki w tym czasie. Następnie wobec sprzeciwu skarżącej Prezydent podtrzymał swoje stanowisko w piśmie z 28 września 2018 r., nr "[...]". Ostatecznie pismem z 31 października 2018 r. Prezydent wystąpił do Starosty o odmowę wydania skierowania do ośrodka w Ż. i Starosta pismem z 15 listopada 2018 r. odmówił wydania skierowania skarżącej do tegoż ośrodka. Mimo tego skarżąca pismem z 18 marca 2019 r. ponowiła żądanie. W piśmie z 18 kwietnia 2019 r., nr "[...]" , Prezydent Olsztyna wyjaśnił, że miasto Olsztyn nie może zapewnić bezpłatnego transportu do ośrodka w Żardenikach. W przedstawionych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że skarżąca wyczerpała wymóg ponaglenia. Celem instytucji ponaglenia, co podkreślić należy, jest likwidacja bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej w postępowaniu przed organem. Jeżeli działanie to nie przyniesie zamierzonego przez stronę skutku, może ona wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Skarżąca jednak błędnie utożsamia odmowne rozpatrzenie jej żądania z bezczynnością organu. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jak już wskazywano, dopuszczalne jest zaskarżenie bezczynności w podjęciu aktu lub czynności dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie. Uznając za zasadną skargę na bezczynność organu Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu albo do dokonania czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Z unormowań tych wynika, że rolą Sądu w takich sprawach jest przede wszystkim zbadanie, czy organ, któremu bezczynność zarzucono, pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniesionego doń podania. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności kończących postępowanie w sprawie, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, że sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność działania, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność załatwiająca podanie strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1628/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy na organie administracji publicznej, któremu bezczynność zarzucono, spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności, czy organ podjął wymagane działania i czy pozostaje w sprawie w zwłoce. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości właściwość Prezydenta do rozpatrzenia wniosku skarżącej z uwagi na jej miejsce zamieszkania i dotychczasową realizację przedmiotowych uprawnień na terenie miasta O. Istotnym jest przy tym, że organ ten trzykrotnie ( pisma z dnia 28 sierpnia 2018 r., 28 września 2018 r. i 18 kwietnia 2019 r.) zajął odmowne stanowisko w odniesieniu do zgłoszonego wniosku, które może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dopiero po wniesieniu skargi na tę odmowę Sąd będzie mógł oceniać, czy stanowisko organu jest zgodne z obowiązującym prawem. Na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie może podejmować ocen w kwestiach, podlegających odrębnemu zaskarżeniu. Wobec jednoznacznego brzmienia skargi (skarga na bezczynność) i sformułowanych w niej kategorycznych żądań z powołaniem się na treść art. 149 p.p.s.a., Sąd nie mógł z urzędu zmienić przedmiotu skargi, ze skargi na bezczynność na skargę na akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Przedstawiciel ustawowy skarżącej, mimo odroczenia rozprawy i wezwania do osobistego stawiennictwa, w celu wyjaśnienia tej kwestii, nie stawił się na rozprawę. Dlatego też skarga na bezczynność, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.