I OSK 1628/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Jaśkowska del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 28/14 w sprawie ze skargi W.C. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 28/14, po rozpoznaniu skargi W.C. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, zobowiązał Wojewodę [...] do wydania decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz W.C. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W.C. w dniu 19 listopada 2012 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...], wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...] o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania, zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż w dniu 7 lipca 2011 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...]. W dniu 9 marca 2012 r. organ poinformował go, że przedmiotowy wniosek potraktował jako odwołanie w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 19 kwietnia 1999 r. rozstrzygniętej już decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 1984 r. W ocenie organu, od tej decyzji skarżący w dniu 3 czerwca 1999 r. wniósł odwołanie, które jednak nie zostało przekazane do organu drugiej instancji w stosownym terminie i do tej pory nie zostało rozpatrzone. Rozpatrzenia wniosku wraz z odwołaniem miał dokonać Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Skargę tę poprzedzało złożone w dniu 16 sierpnia 2012 r. zażalenie na bezczynność Wojewody [...] do organu wyższego stopnia, tj. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że wniosku z dnia 7 lipca 2011 r. w żaden sposób nie można było potraktować jako wniosku w nowej sprawie, gdyż W.C. pismem z dnia 19 kwietnia 1999 r. wystąpił już o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...]. W tej sprawie Wojewoda [...] w dniu [...] maja 1999 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Następnie W.C. pismem z dnia 3 czerwca 1999 r. złożył od powyższej decyzji odwołanie, które nie zostało przekazane do organu drugiej instancji. Wobec poczynionych ustaleń Wojewoda [...] pismem z dnia 9 marca 2012 r., na podstawie art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), przekazał w/w odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wydaną po złożeniu przez W.C. skargi na bezczynność, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r. nr [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie Ministra stanowi zatem bezpośrednie potwierdzenie prawidłowości obranego toku działania, podjętego po wniosku z dnia 7 lipca 2011 r., przez co zarzut bezczynności nie jest zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Łd 152/12 zobowiązał Wojewodę [...] do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 7 lipca 2011 r. w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku (pkt 1), stwierdził, iż bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wymierzył Wojewodzie [...] grzywnę w kwocie 5.000 zł (pkt 3) oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz W.C. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). Na skutek wniesionej przez Wojewodę [...] od powyższego wyroku skargi kasacyjnej sprawę rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku podał, że Sąd pierwszej instancji, rozpatrując skargę na bezczynność Wojewody [...] w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego z dnia 7 lipca 2011 r., nie uwzględnił całości materiału zawartego w aktach sprawy i nie rozważył wszystkich okoliczności istotnych dla oceny dokonywanej w świetle art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). Stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy ograniczył do ustalenia, że złożony przez skarżącego wniosek z dnia 7 lipca 2011 r. nie został formalnie załatwiony w trybie art. 61a K.p.a., lecz błędnie zakwalifikowany jako kontynuacja wniosku z dnia 19 kwietnia 1999 r. i przekazany, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., organowi drugiej instancji w związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym. Przyjmując taki stan sprawy do końcowej oceny, Sąd pominął wskazywane przez organ działania podjęte wskutek wniosku skarżącego z dnia 7 lipca 2011 r., który był kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...] o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Wojewoda [...] kompletując materiał dowodowy i podejmując czynności wstępne w sprawie z wniosku z dnia 7 lipca 2011 r. ustalił, że wcześniej w tym przedmiocie toczyło się już postępowanie. Analiza dokumentacji dała mu podstawę do uznania, że wydane wcześniej przez Wojewodę orzeczenie z dnia [...] maja 1999 r. stanowiło decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności, a pismo skarżącego z dnia 3 czerwca 1999 r. należało zakwalifikować jako odwołanie. Z uwagi na to, że odwołaniu temu w poprzednim postępowaniu nie nadano biegu, zostało ono pismem z dnia 9 marca 2012 r. przekazane, na podstawie art. 133 K.p.a., do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Jednocześnie Wojewoda [...], działając na podstawie art. 65 K.p.a., przekazał wniosek skarżącego z dnia 7 lipca 2011 r., jako kontynuację wcześniejszego wniosku o stwierdzenie nieważności, do organu drugiej instancji, jako właściwego na ówczesnym etapie postępowania. W rezultacie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpoznaniu odwołania W.C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 1980 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem oznaczonej nieruchomości oraz decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem oznaczonej nieruchomości – wydał w dniu [...] listopada 2012 r. decyzję, którą uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto z dokumentacji aktowej wynika, że w dalszym toku sprawy Wojewoda [...] pismem z dnia 2 stycznia 2013 r., na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2013 r., a następnie pismem z dnia 22 marca 2013 r. wyznaczył kolejny termin – do dnia 31 lipca 2013 r. Wojewoda [...] pismem z dnia 30 stycznia 2013 r. skierował do skarżącego zawiadomienie, że z wniosku z dnia 19 kwietnia 1999 r. prowadzone jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...] i do tego postępowania włączony został jego wniosek z dnia 7 lipca 2011 r. w tym samym przedmiocie. Pismami z dnia 1 lutego 2013 r. i z dnia 9 kwietnia 2013 r. organ udzielił skarżącemu szczegółowych informacji do co stanu sprawy i podejmowanych czynności wyjaśniających, w tym konieczności ustalenia statusu stron przysługującego kilkuset podmiotom. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał , że z wymiany korespondencji pomiędzy skarżącym a Wojewodą [...] (pisma z dnia 28 marca 2013 r. i z dnia 9 kwietnia 2013 r.) wynika pewne niezrozumienie przez stronę zagadnień proceduralnych, podczas gdy organ, kierując się ekonomiką procesową nadał sprawie kierunek zmierzający do jak najszybszego zakończenia postępowania. Podzielił twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że podjęte przez organ działania w związku z wnioskiem z dnia 7 lipca 2011 r. w żadnym stopniu nie naruszały interesu strony. Niewątpliwie prawidłowym byłoby rozwiązanie wskazane przez Sąd pierwszej instancji, tj. wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.) w sytuacji, gdy toczyło się już postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1984 r. Nie można było jednak uznać, że prowadzenie postępowania wspólnie z dwóch tożsamych wniosków oznaczało bezczynność organu wymagającą nałożenia obowiązku określonego przez Sąd w pkt 1 zaskarżonego wyroku. Zaznaczyć bowiem należy, iż znaczenie drugorzędne miał fakt, czy postępowanie nadzorcze było prowadzone wskutek wniosku z 1999 r., czy też wniosku z 2011 r. Istotne było bowiem to, że w efekcie wniosku skarżącego z dnia 7 lipca 2011 r. Wojewoda [...], jako organ właściwy w sprawie, doprowadził do tego, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zostało poddane kontroli instancyjnej zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej w dniu [...] listopada 2012 r. W rezultacie, w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji, tj. w dniu 19 kwietnia 2013 r., w obrocie prawnym była już decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przekazująca Wojewodzie [...]emu do ponownego rozpatrzenia sprawę w przedmiocie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było jednocześnie podstaw, aby upatrywać bezczynności w ponownie prowadzonym postępowaniu. Nakazanie przez Sąd pierwszej instancji załatwienia wniosku z dnia 7 lipca 2011 r. w drodze postanowienia przewidzianego w art. 61a § 1 K.p.a. na pewno nie poprawiłoby sytuacji procesowej skarżącego, a raczej wydłużyłoby i skomplikowało sprawę w przedmiocie nieważności w/w decyzji z dnia 12 czerwca 1984 r. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w istocie rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 zaskarżonego wyroku nie jest adekwatne do żądania skargi, w której skarżący domagał się zobowiązania Wojewody [...] do wydania decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...]. W dacie sporządzenia skargi, a mianowicie 16 listopada 2012 r., skarżący nie miał pełnej wiedzy o stanie sprawy. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przekazująca Wojewodzie [...] sprawę do ponownego rozpatrzenia została wydana w dniu [...] listopada 2012 r. Ze złożonego przez skarżącego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi oświadczenia wynika, iż popierał skargę wychodząc z błędnego założenia, że wniosek dotyczący decyzji z dnia [...] czerwca 1984 r. nie został rozpatrzony. Tymczasem, jak wyżej wskazano, decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dotyczyła nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1980r. r. i decyzji z dnia [...] czerwca 1984 r. Sąd drugiej instancji wskazał także, iż przyczyną wadliwości zaskarżonego wyroku było nie tylko pominięcie w ocenie prawnej omówionych wyżej istotnych okoliczności sprawy, ale także niewłaściwe zdefiniowanie bezczynności w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odnosząc się do pojęcia bezczynności posłużył się interpretacją wypracowaną w orzecznictwie, które częściowo stało się nieaktualne w nowym stanie prawnym. Wskutek nowelizacji art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. w obowiązującym stanie prawnym zwłoka organów w prowadzeniu postępowania administracyjnego może przybrać postać bezczynności lub przewlekłości. W judykaturze wypracowany został pogląd, że z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ w prawnie ustalonym terminie nie wydał decyzji, postanowienia, względnie aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Natomiast pojęcie "przewlekłości postępowania" należy wiązać z prowadzeniem przez organ administracji postępowania w sposób nieefektywny, gdy wykonywane są czynności zbędne lub działania pozorne. Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działania organu oraz sytuacje, w których organ administracji bez rzeczywistej potrzeby przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie miał podstaw do stwierdzenia stanu bezczynności bądź przewlekłości, wymagającego zastosowania środków przewidzianych w art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, z zastrzeżeniem zmian wynikających ze stanu faktycznego, który będzie aktualny w dacie orzekania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając sprawę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/13 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku powołał się m.in. na treść art. 190 p.p.s.a., dotyczącego związania wykładnią prawa. Ponadto wyjaśnił, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dotyczy to także oceny prawnej i wskazań NSA, które są wiążące dla wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda [...] po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Łd 152/12 podejmował w sprawie czynności polegające na właściwym ustaleniu stron postępowania i uzupełnieniu materiału dowodowego. Pismem z dnia 30 lipca 2013 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 października 2013 r. Jednakże pismem z dnia 30 października 2013 r. poinformował skarżącego, że nie jest możliwe dotrzymanie terminu załatwienia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...] z uwagi na konieczność oczekiwania na postanowienie o nabyciu spadku po S.P. i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 31 marca 2014r. r. W dniu 28 marca 2014 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzenia się w sprawie. Wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2014 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, organ wypełnił przesłankę bezczynności, rozumianą jako niewydanie decyzji, postanowienia, względnie aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., w prawnie ustalonym terminie. Określony w art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego termin przewiduje, że załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej – do jakiej została zakwalifikowana niniejsza sprawa – winno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Przywołane wyżej okoliczności sprawy wskazują, że termin ten nie został zachowany, co spowodowało uwzględnienie skargi przez sąd. Przy czym przyjmuje się, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji stwierdzona bezczynność nie nosi jednak cech rażącego naruszenia prawa, gdyż organ mimo przekroczenia terminów do załatwienia sprawy podejmował czynności i uzupełniał materiał dowodowy zmierzając do jej zakończenia. Ponadto w trybie art. 36 § 1 i 2 K.p.a. informował stronę o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i wyznaczał terminy zakończenia postępowania. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, Sąd wyjaśnił, że nie podlega on załatwieniu w trybie art. 149 p.p.s.a., lecz powinien być zgłoszony w organie na podstawie przepisów działu VIII K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 149 § 1, art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 10, art. 28 i art. 36 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie w przedmiotowej sprawie czynności organu polegającej na uzasadnionym zastosowaniu przepisu art. 36 § 1 K.p.a., co wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność oraz brak wzięcia pod uwagę obowiązków organu wynikających z art. 10 i art. 28 K.p.a. Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że decyzja organu odwoławczego wpłynęła do Wojewody [...] w dniu 26 listopada 2012 r., po czym organ w piśmie z dnia 2 stycznia 2013 r., a zatem z zachowaniem wymogów określonych w art. 35 K.p.a., wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2013 r. podejmując jednocześnie niezbędne działania w sprawie. W czasie od dnia wydania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzji kasacyjnej i otrzymania akt sprawy w dniu 21 stycznia 2013 r. Wojewoda [...] podejmował szereg czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i ustalenia stron postępowania, co jest niezbędne do wydania orzeczenia, zawiadamiając każdorazowo w trybie art. 36 K.p.a. o niezależnych od organu przyczynach niemożności wywiązania się z nowoustalonego terminu zakończenia sprawy, przy czym czynności organu zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy były podejmowane w jak najkrótszych odstępach czasu, nie były ani pozorne, ani zbędne, ale celowe i ukierunkowane na rozpoznanie kręgu podmiotów, którym przysługuje w postępowaniu legitymacja strony oraz na zebranie niezbędnego materiału dowodowego pozwalającego na merytoryczne zajęcie stanowiska kończącego postępowanie. O ile w sposób sprawny na wezwania organu wpływały do sprawy dokumenty pozwalające na wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości w kwestiach merytorycznych, tak zasadniczą przyczyną zastosowania dyspozycji art. 36 K.p.a. w końcowym etapie sprawy pozostaje ustalenie podmiotów, a ściślej ich następców prawnych, którym przysługuje przymiot strony. Autor skargi kasacyjnej wskazał na niemożność dotrzymania wyznaczonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi terminu załatwienia sprawy w ciągu 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku. W niniejszej sprawie zachodzi bowiem konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie stron postępowania, w tym ustalenie przez właściwy sąd powszechny następców prawnych bądź poświadczenie przez notariusza dziedziczenia po stronie postępowania zmarłej w dniu [...] marca 2014 r., jak i po stronie zmarłej w dniu [...] listopada 2013 r., o czym informacja dotarła do organu dopiero w dniu 24 kwietnia 2014 r. (dowód – notatka służbowa z kopiami aktów zgonu). Okazało się zatem, że organ słusznie podejmował czynności i przedłużał postępowanie, chroniąc się przed wydaniem decyzji dotkniętą wadą nieważności. Powyższe okoliczności stanowią uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia uprawomocnienia się wyroku jest niewykonalne. Zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W przypadku śmierci strony należy wezwać do udziału w postępowaniu spadkobierców ustawowych lub testamentowych. Jednakże do czasu wydania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia zachodzi dla organu administracji publicznej niemożność wezwania spadkobierców strony do udziału w postępowaniu, gdyż nie są oni ustaleni. W judykaturze sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko opowiadające się za niemożnością prowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w której nie zostali ustaleni spadkobiercy właścicieli nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2010 r. III SAB/Kr 19/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2011 r. I SA/Wa 2227/10, wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r. I OSK 765/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nieustalenie stron postępowania jest z kolei naruszeniem art. 28 § 1, art. 131, art. 7 i art. 77 K.p.a. i skutkuje koniecznością powtórzenia takiego postępowania z udziałem stron. W.C. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Stwierdził, iż właściciele wyodrębnionych lokali nie powinni być uznani za strony postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...], bowiem nie wykazali wpływu nadzorczego postępowania administracyjnego na ich interes prawny, co podnosił w swoim piśmie procesowym z dnia 13 czerwca 2013 r . Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia powołanych w niej przepisów postępowania. Przy czym istota tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy zobowiązał Wojewodę [...] do wydania decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku, co skutkuje naruszeniem art. 10 i art. 28 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przepisów art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 10, art. 28 i art. 36 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności. Określenie "bezczynności" wymagało reinterpretacji w orzecznictwie sądowym i literaturze prawniczej wobec wprowadzenia od dnia 11 kwietnia 2011 r. instytucji przewlekłości postępowania jako ustawowej podstawy interwencji sądu administracyjnego w razie naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez uzasadnionej zwłoki. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 wskazał na konieczność ograniczenia rozumienia określenia "bezczynności" do takiego stanu, który polega na niewydawaniu w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub niepodejmowaniu czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności wówczas gdy, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność działania, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność. Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Wojewoda [...] nie wydawał decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, bowiem podejmował czynności polegające na właściwym ustaleniu stron postępowania i uzupełnieniu materiału dowodowego w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego jest podstawowym obowiązkiem organu, wykonywanym w celu zapewnienia każdej ze stron prawa czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.). Organ jest bowiem obowiązany zawiadomić o prowadzeniu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 K.p.a., stronami w sprawie. Zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W przypadku śmierci strony do udziału w postępowaniu należy wezwać spadkobierców ustawowych lub testamentowych, a w przypadku trudności w ich ustaleniu lub wezwaniu do postępowania należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 209). Stosownie do art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego, prawa i obowiązki zmarłego przechodzą na jego spadkobierców w dacie jego śmierci, jednakże dopiero po stwierdzeniu przez sąd nabycia spadku obowiązuje ustanowione w art. 1025 § 2 K.c. domniemanie, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku (poświadczenie dziedziczenia) jest spadkobiercą. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy zatem do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych (art. 28 K.p.a. w związku z art. 1025 § 2 K.c.). Uwzględniając powyższe regulacje prawne stwierdzić należy, iż Wojewoda [...] w celu ustalenia następców prawnych zmarłych J.K. oraz S.P., prawidłowo pismem z dnia 30 lipca 2013 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 października 2013 r. Po ustaleniu spadkobierców J.K., w związku z trudnościami w ustaleniu następców prawnych S.P. organ wprawdzie nie zawiesił postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., do czego był zobowiązany, to jednak pismem z dnia 30 października 2013 r. poinformował skarżącego, że nie jest możliwe dotrzymanie terminu załatwienia niniejszej sprawy z uwagi na konieczność oczekiwania na postanowienie sądu powszechnego o nabyciu spadku po S.P. i w związku z tym wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 marca 2014 r. Wojewoda [...] po uzyskaniu informacji, że Sąd Rejonowy w S. w styczniu 2014 r. wydał postanowienie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po S.P., pismem z dnia 25 marca 2014 r. zwrócił się do tego Sądu o nadesłanie odpisu w/w postanowienia, a w dniu 28 marca 2014 r. poinformował strony niniejszego postępowania, że zgromadzony materiał dowodowy umożliwia merytoryczne rozpatrzenie sprawy oraz zawiadomił o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzenia się w sprawie. W związku z powyższym oraz z uwagi na obowiązek skutecznego doręczenia korespondencji do stron postępowania, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2014 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony przebieg postępowania pozwala na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy na dzień orzekania przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, tj. na dzień 8 kwietnia 2014 r., uprawniał do zobowiązania Wojewody [...] do wydania decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku (co w przypadku niewniesienia przez organ skargi kasacyjnej wypadałoby i tak dopiero po dniu 31 maja 2014 r., wyznaczonym przez organ na załatwienie sprawy). Wojewoda [...] w piśmie z dnia 28 marca 2014 r. podał, że zgromadzony materiał dowodowy umożliwia merytoryczne rozpatrzenie sprawy, nie wskazując przy tym (co czynił do tej pory), iż w sprawie zachodzi jeszcze konieczność ustalenia jakichkolwiek następców prawnych zmarłych stron postępowania. Nie było zatem przeszkód do merytorycznego załatwienia sprawy, nie naruszając przy tym art. 10 i art. 28 K.p.a. Podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, że po wydaniu zaskarżonego wyroku organ uzyskał informację o śmierci kolejnych dwóch stron postępowania, tj. Z.M. oraz B.S. i w związku z tym zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie ich następców prawnych, nie oznacza, że w takim wypadku organ bezwzględnie musi zastosować się do wskazań zawartych w pkt 1 wyroku i wydać decyzję w ciągu miesiąca od uprawomocnienia się tego wyroku, zaszła bowiem istotna zmiana stanu faktycznego, która w takiej sytuacji wyłącza wykonanie wyroku co do określonego w nim terminu. Organ jednak, aby nie być narażonym na zarzut bezczynności w przedmiocie wykonania zaskarżonego wyroku powinien wydać, na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu ustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.