II SAB/Ol 48/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi Federacji A na bezczynność Starosty w udostępnianiu informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę do rozpoznania pkt. 3. wniosku skarżącej z [...] - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa III. w pozostałym zakresie oddala skargę; IV. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł. (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2020 r. Federacja A (dalej: skarżąca), powołując się na art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych i ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do Starosty "[...]" udzielenie informacji publicznych dotyczących toczącej się procedury antymobbingowej związanej ze zgłoszeniem A. B. Wniesiono m.in. o przesłanie kserokopii pełnej dokumentacji dotyczącej wszystkich etapów realizowanej procedury antymobbingowej w związku z powziętym zgłoszeniem, w tym protokołów, wniosków końcowych, zeznań świadków, zaleceń (pkt 3 wniosku). W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 1 lipca 2020 r. Starosta "[...]", powołując się na 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: u.d.i.p.), przekazał kserokopie wybranych dokumentów dotyczących procedury antymobbingowej związanej ze zgłoszeniem A. B. Jednocześnie wyjaśnił, że co do wniosku o udostępnienie treści pełnej dokumentacji realizowanej przez komisję procedury stwierdza, że dokumenty te nie stanowią informacji publicznej, w związku z tym odmawia ich udostępnienia, bowiem dokumenty wytworzone przez Komisję, która nie jest organem publicznym, są dokumentami wewnętrznymi. Pismem z dnia 14 lipca 2020 r. Federacja wywiodła do tut. Sądu skargę na bezczynność Starosty "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 19 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu wskazała, że treść wniosku jednoznacznie obejmuje żądanie informacji w sprawach publicznych w rozumieniu art. 1, 6 i 7 u.d.i.p. Podniosła, że anonimizacji przeprowadzonej w określonym trybie u.d.i.p. podlegają wyłącznie dane osobowe osób prywatnych. W orzecznictwie sądowym nie tylko wskazywano na konieczność udostępnienia takich danych, ale wręcz dopuszczano konieczność udostępnienia protokołów konkretnych postępowań komisji antymobbingowych. Przykładowo, WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 9 maja 2017 r., IV SAB/GI 30/17, stwierdził, że "skargi pracowników i załączniki składane przez nich do akt postępowania antymobbingowego oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia komisji antymobbingowej stanowią informację publiczną". Podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 października 2018 r., II SA/Wa 458/18, wskazał, iż informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest wynik raportu, sporządzony przez wójta w związku z działaniami antymobbingowymi w urzędzie. Wskazując na powyższe wniosła o stwierdzenie, że doszło do bezczynności oraz zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Podał, że w dniu 1 lipca 2020 r. została udzielona wyczerpująca odpowiedź na zadane pytania i udostępniono część wnioskowanych dokumentów, co do których uznano, że stanowią informację publiczną. Wniosek nie został uwzględniony w zakresie przesłania pełnej dokumentacji dotyczącej wszystkich etapów realizowanej procedury antymobbingowej, tj. udostępniono wnioskodawcy jedynie wnioski komisji antymobbingowej, odmawiając udostępnienia protokołów z posiedzeń tej komisji. Uwzględniając bowiem pojęcie informacji publicznej jakie ustawodawca nadał w treści art. 6 u.d.i.p., wskazując przykładowo przedmiot tej informacji, uznano, że dokumenty wytworzone przez Komisję (zespół), której nie można uznać za organ publiczny, a jedynie opiniodawczy dla organu stanowią jedynie dokumenty wewnętrzne. Przedmiotem wniosku w trybie dostępu do informacji publicznej mogą być konkretne pytania o prowadzone postępowania mobbingowe, ich ilość, jakich pracowników dotyczą czy jakie zapadły w ich następstwie decyzje. Nie stanowią natomiast informacji publicznej akta postępowania mobbingowego. Udostępniono wnioski końcowe komisji, gdyż po zaakceptowaniu ich przez pracodawcę stanowią przejaw działalności organu publicznego - Starosty "[...]" i odzwierciedlają decyzje podjęte w wyniku postępowania przed Komisją, a odmówiono udostępnienia protokołów z posiedzeń komisji zawierających wyjaśnienia stron i świadków. Stanowią one bowiem dokumentację pracowniczą, niezwiązaną z wykonywaniem zadań publicznych przez powiat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, pub.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w przepisie art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanego przepisu, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji i na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1), jak też niepoinformowaniu, iż organ nie dysponuje żądaną informacją lub, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Stan bezczynności ustępuje w sytuacji gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie wnioskowanej przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem. W realiach niniejszej sprawy, z wniosku o udostepnienie informacji publicznej wynikało, że żądanie obejmowało udostępnienie całości dokumentacji zawartej w aktach postępowania komisji antymobbingowej. Z kolei w stanie faktycznym sprawy organ stanął na stanowisku, że nie ma możliwości udzielenia informacji w sposób wskazany we wniosku ze względu, że żądana informacja - protokoły z posiedzeń komisji antymobbingowej - nie jest informacją publiczną, przy czym w pozostałym zakresie organ uwzględnił wniosek i udzielił wnioskowanej informacji. W tym miejscu należy wskazać, że Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela poglądy wyrażone w judykaturze (v: wyroki WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 801/15 i z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 218/16; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 maja 2017 r.), w których przesądzono, że skargi pracowników i załączniki składane przez nich do akt postępowania antymobbingowego oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia komisji antymobbingowej stanowią informację publiczną albowiem w świetle ustawowej definicji informacji publicznej oraz przykładowego wyliczenia rodzajów tych informacji (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.), każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną. W związku z powyższym w ocenie Sądu wnioskowane przez skarżącą we wniosku z dnia 19 czerwca 2020 r. dokumenty stanowią informację publiczną albowiem dokumenty związane z działaniem komisji antymobbingowej, w tym jej protokoły zeznań świadków oraz protokół końcowy, podsumowujący jej prace nie można uznać za dokumenty wewnętrzne, gdyż świadczą one o nieprawidłowym funkcjonowaniu podmiotu, który wykonuje zadania publiczne. Tym samym zdaniem Sądu działanie organu, który odmówił udzielenia informacji w zakresie wskazanym we wniosku z tego względu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, było nieprawidłowe. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o dostępnie do informacji publicznej organ powinien był albo udostępnić wnioskowane dokumenty albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia a skoro tego nie uczynił to zachodzą podstawy do uznania, że dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 19 czerwca 2020 r. dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku, a w pozostałym zakresie skargę oddalono – pkt III sentencji wyroku. Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie organu wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku skarżącego i odpowiedział na wniosek, jednak jego argumentacja okazała się wadliwa. Bezczynność organu wynikała z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej i błędnej interpretacji przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100,00 zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym