II SAB/Ol 49/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Z. J. na bezczynność Komendanta Rektora w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Rektora do rozpoznania pkt 1, 4, 5 wniosku skarżącego z dnia [...] oraz pkt 3 w zakresie odnoszącym się do zakończenia postępowania wymienionego w pkt 1 tego wniosku - w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych organowi; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Komendanta Rektora na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Z.J. (dalej jako: "strona", "skarżący") wnioskiem z 8 marca 2024 r. zwrócił się do Akademii Policji w Szczytnie o udostępnienie i przesłanie na wskazany adres orzeczenia zakończonego postępowania dyscyplinarnego przeprowadzonego w Akademii Policji w Szczytnie wobec sprawców, którzy doprowadzili do utraty mienia (m.in. sprzętu sportowego) i jednocześnie osoby te naprawiły wyrządzoną szkodę. Orzeczenie obejmuje m.in. funkcjonariusza publicznego A.A., B.B. i innych pracowników AP. W odpowiedzi na wniosek Komendant-Rektor Akademii Policji w Szczytnie (dalej jako: "Komendant", "organ") poinformował stronę, że Akademia Policji w Szczytnie nie jest w posiadaniu dokumentu będącego w jej zainteresowaniu. Następnie w piśmie z 29 marca 2024 r. skarżący zwrócił się o: 1) wydanie sprawozdania z przeprowadzonego postępowania szkodowego, w którym zobowiązano A.A., B.B. oraz "innych osób zobowiązanych" do naprawienia wyrządzonej szkody; 2) wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego dot. zakresu przedmiotowego i podmiotowego wymienionego w pkt 1; 3) wydanie pisma procesowego, którym rozstrzygnięto (zakończono) prowadzone postępowanie wymienione w pkt 1 i wymienionego w pkt 2; 4) udzielenie informacji czy Komendant Rektor przekazywała do Prokuratury Rejonowej w Szczytnie materiały dotyczące naprawienia szkody przez A.A., B.B.? Jakie zostały przekazane materiały do Prokuratury ?; 5) udostępnienie wniosku dotyczącego awansowania A.A. na aktualnie zajmowane stanowisko oraz rozkazu personalnego dot. awansowania A.A. na aktualnie zajmowane stanowisko. W odpowiedzi na wniosek strony z 29 marca 2024 r. organ w piśmie z 11 kwietnia 2024 r. wskazał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Podniósł, że sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Nie można też przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Skarżący pismem z 29 kwietnia 2024 r. wywiódł skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Zwrócił się o stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi zgodnie z uprawnieniem skarżącego oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W ocenie skarżącego organ niezasadnie odmawia przekazania danych, o które wystąpił. Jest to dla niego krzywdzące i ogranicza go w dostępie do podstawowych treści i wiedzy w tym zakresie. Płacąc podatki powinien wiedzieć on o okolicznościach związanych z majątkiem, który został niewłaściwie zabezpieczony przez Komendanta Rektora i doprowadzony do utraty na szkodę Policji i podatników, a dopiero to pozwoli na ocenę, czy podjęto właściwe kroki zapobiegające marnotrawieniu majątku państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że zakres żądanych informacji w piśmie z 29 marca 2024 roku był różny od wnioskowanych w dniu 8 marca 2024 roku. Wskazał, że sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Podniósł, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej . Nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności, ponieważ udzielił odpowiedzi na pismo z dnia 8 marca 2024 roku, w dniu 14 marca, podając, że nie jest w posiadaniu wnioskowanego dokumentu, zaś w odpowiedzi na wezwanie z dnia 29 marca wskazał, że żądane informacje (i dokumenty) nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ) zwanej dalej: jako p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje też skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że skarga dotyczyła tylko i wyłącznie wniosku skarżącego z 29 marca 2024 r., wynika to w sposób jednoznaczny z jej treści, dlatego też twierdzenia organu dotyczące braku precyzji skargi nie są zasadne. Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2022 r., poz. 902), u.d.i.p., za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy, stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się jej nie posiada. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB/Wa 289/02). Również sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. zawarto przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy, gdyż decydującym jest tu kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter żądanej informacji. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy może być również pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego ( wyrok WSA w Gdańsku z 17 września 2014 r., II SAB/Gd 97/14). Skarżący w piśmie z 29 marca 2024 r. złożył do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie 5 punktów odnoszących się do przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego dotyczącego określonych osób a także materiałów związanych z tym postępowaniem. Pytania dotyczyły też awansowania konkretnego funkcjonariusza i rozkazu personalnego dotyczącego jego awansowania oraz przekazania dokumentów do prokuratury. W odpowiedzi organ wskazał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniósł, że sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Nie można też przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że informacjami publicznymi są informacje dotyczące postępowań dyscyplinarnych jednak żądania te muszą być sformułowane na pewnym stopniu ogólności np. dotyczącym ilości prowadzonych postępowań czy rodzaju zapadłych orzeczeń. Natomiast nie jest natomiast informacją publiczną pytanie, czy wobec konkretnej osoby toczyło się postępowanie dyscyplinarne, czy zostały przedstawione zarzuty i jakie wydano w niej rozstrzygnięcie. Ponad wszelką wątpliwość niespersonalizowana informacja o rozstrzygnięciach zapadłych w postępowaniu dyscyplinarnym, jak i informacja o sposobie wykonywania władzy dyscyplinarnej jest informacją publiczną, gdyż informacja taka dotyczy działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Jednak wniosek o udostępnienie informacji o skonkretyzowanym i zindywidualizowanym rezultacie wykonywania tej władzy, tj. rezultacie dotyczącym konkretnych osób wskazanych z imienia i nazwiska, nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o sposobie wykonywania władzy dyscyplinarnej, mieszczącym się w granicach pojęcia sprawy publicznej. Wniosek taki w istocie skierowany jest na uzyskanie wiedzy o sposobie i rezultacie kształtowania w drodze orzeczeń dyscyplinarnych sytuacji prawnych konkretnych osób, a nie o mechanizmach charakteryzujących działalność adresata wniosku w zakresie wykonywania przezeń zadań władzy publicznej, bądź szerzej zadań publicznych, a jako taki dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam (vide: wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2020 r., I OSK 1855/19; z dnia10 lutego 2023 r, III OSK 6944/21 z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z dnia 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018r., I OSK 2434/16; z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17, w których zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Pytanie zatem o informację dotyczącą wiedzy o sposobie i rezultacie kształtowania w drodze orzeczeń dyscyplinarnych sytuacji prawnych konkretnych osób, jest pytaniem ad personam, i nie jest skierowane na uzyskanie wiedzy o mechanizmach charakteryzujących działalność adresata wniosku w zakresie wykonywania przezeń zadań władzy publicznej, bądź szerzej zadań publicznych. Dla uzyskania informacji o tego rodzaju mechanizmach nie jest konieczna wiedza o tym, czy wobec konkretnej osoby toczyło się postępowanie dyscyplinarne i jaki był jego rezultat.(vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r., I OSK 1855/19, dostępny w CBOSA). Wnioskodawca, co prawda nie żądał udostępnienia "akt postępowania dyscyplinarnego" jako całości, ale sformułowane we wniosku żądania tj. doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania oraz zapadłego rozstrzygnięcia dotyczą dokumentów, które w takich aktach się znajdują. Powyższe oznacza, że wnioskodawca faktycznie żądał akt dyscyplinarnych. Wobec tego wskazać należy, że stosownie do art. 135p ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145 t. j.) w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Przepisy Kodeksu postępowania karnego (k.p.k.) regulują dostęp do akt i wydawania z nich odpisów poszczególnych dokumentów także przez inne osoby niż strony postępowania. W uchwale z 9 grudnia 2013 r. I OPS 7/13, NSA stwierdził, że żądanie udostępnienia akt sprawy, jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art.10 ust. 1 u.d.i.p. Dlatego też Sąd w pkt II wyroku oddalił skargę w całości odnośnie do żądania zawartego w punkcie 2/ wniosku oraz pkt 3/ wniosku w zakresie odnoszącym się do zakończenia postępowania wymienionego w pkt 2/ wniosku. W ocenie sądu zakres informacji wskazany przez skarżącego we wniosku z 29 marca 2024 r. w punktach 1, 4, 5 oraz w pkt 3 w zakresie odnoszącym się do zakończenia postępowania wymienionego w pkt 1 odnosi się do spraw obrazujących postępowanie i działanie organu publicznego, jakim jest Komendant Rektor Akademii Policji w Szczytnie. Przytoczone pytania (poza pytaniem 2 oraz częściowo 3) w swej istocie służą ujawnieniu mechanizmów charakteryzujących działalność adresata wniosku w zakresie wykonywania przez niego zadań publicznych. Wnioskowane w tym zakresie informacje stanowią zatem informację publiczną, dotyczą bowiem podmiotu publicznego oraz sfery i mechanizmu jego działania. Celem postępowania szkodowego jest przede wszystkim ustalenie i zweryfikowanie istotnych dla sprawy okoliczności, takich jak okoliczność powstania szkody, czy jej wysokość i bez wątpienia jest to sprawa publiczna, jeżeli dotyczy mienia publicznego. Dodać należy również, że wniosek dotyczący awansu oraz rozkaz personalny, należy uznać za rodzaj aktu administracyjnego, który w swej treści zawiera oświadczenie woli funkcjonariusza publicznego wywołujące określone skutki prawne, nie są to dokumenty robocze ( wewnętrzne ), lecz konkretne rozstrzygnięcia wydane w ramach posiadanych kompetencji. Odnosząc się zaś do twierdzenia organu, że skarżący złożył wniosek dotyczący jego indywidualnej sprawy, trzeba stwierdzić, że jest to stanowisko nieuzasadnione. Organ bowiem w żadnym stopniu nie wykazał, że skarżący może wykorzystać żądane dane w jego konkretnej indywidualnej sprawie, a więc te twierdzenia są gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami. Tymczasem organ mając taką wiedzę co do wykorzystania wnioskowanych informacji w konkretnej sprawie skarżącego powinien ją wykazać i ewentualnie wówczas rozważyć odmowę udostępnienia takich informacji, co może nastąpić jednak tylko w procesowej formie decyzji. Zaznaczyć należy, że taka odmowa mogłaby się wiązać tylko z zaistnieniem i wykazaniem istnienia negatywnej przesłanki udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.) Nadmienić należy, że dla prawidłowej realizacji wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej istotne znaczenie ma sposób udostępnienia takich informacji. Jeśli bowiem podmiot zobowiązany uzna, że nie zachodzą przesłanki ograniczenia udostępnienia informacji publicznej to zobowiązany jest udzielić wnioskodawcy żądanych danych. Nie musi jednak ujawniać w całości wnioskowanych dokumentów. Posługując się bowiem techniką tzw. "anonimizacji" zobligowany jest utajnić konkretne spersonalizowane dane, czy też informacje ze sfery prywatnej konkretnych osób. Ten kompromisowy sposób ujawnienia informacji pozwala na udostępnianie informacji publicznych przy jednoczesnej ochronie szczegółowych danych osobowych bądź danych z zakresu ochrony prywatności lub tajemnic prawnie chronionych. W tym stanie rzeczy Sąd w pkt I sentencji wyroku zobowiązał Komendanta Rektora Akademii Policji w Szczytnie do rozpoznania pkt 1, 4, 5 wniosku skarżącego z dnia 29 marca 2024 r. oraz pkt 3 w zakresie odnoszącym się do zakończenia postępowania wymienionego w pkt 1 tego wniosku – w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych organowi. W pkt III wyroku Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że podmiot zobowiązany pozostawał w przekonaniu, że wniosek skarżącego został rozpoznany w sposób prawidłowy. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu żadnej umyślności, czy też chęci utrudnienia skarżącemu uzyskania informacji publicznej, w sposób pozaprawny. O kosztach orzeczono w pkt IV wyroku stosownie do art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.