II SAB/Ol 5/14

Dnia 25 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia del. SO Dorota Radaszkiewicz (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 roku sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Burmistrza Miasta w udzieleniu informacji publicznej 1/ zobowiązuje Burmistrza Miasta do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 8 października 2013 roku w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych sprawy; 2/ orzeka, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego J. P. kwotę 100 złotych (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J.P. w dniu 8 października 2013r. złożył w formie elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001r. w zakresie rejestru wszystkich zamówień publicznych poniżej 14 000 euro, udzielonych przez Urząd Miasta O. w maju, czerwcu, lipcu, sierpniu i wrześniu 2013r. Wskazał, aby wnioskowane dane przesłać na podany we wniosku adres poczty elektronicznej – "[...]" w formie plików komputerowych. W odpowiedzi na wskazany wyżej wniosek Burmistrz Miasta O. w piśmie z dnia 18 października 2013r. poinformował, że treść złożonego wniosku wskazuje na ponowne wykorzystanie informacji przez redakcję portalu "[...]" Zgodnie zaś z art. 23a ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej do jej ponownego wykorzystania odbywa się na zasadach określonych w Rozdziale 2a tej ustawy. W związku z tym Burmistrz Miasta O. wezwał wnioskodawcę do złożenia wniosku zgodnie z wzorem wynikającym z treści art. 23g ust.13 ustawy, określonym w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystanie informacji publicznej. W piśmie z dnia 25 października 2013r. J.P. – Redaktor Naczelny "[...]" wskazał, iż złożony wniosek nie dotyczy udzielenia informacji publicznej do ponownego wykorzystania w trybie art. 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej, a złożony został na podstawie rozdziału 1 i 2 ustawy oraz na podstawie art. 54 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Burmistrz Miasta O. w odpowiedzi na wskazane wyżej pismo J.P. wskazał, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko oraz w związku z niezłożeniem poprawnego pod względem formalnym wniosku o ponowne wykorzystanie informacji publicznej w ciągu 7 dni od doręczenia wezwania, sprawę pozostawia bez rozpoznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Burmistrza Miasta O. w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej J.P. zarzucił naruszenie przepisów :art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 8 października 2013r. w określonym terminie. Skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta O. do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 8 października 2013r., stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniósł w uzasadnieniu, że w zakresie zgłoszonego wniosku o udzielnie informacji publicznej korzysta jako prasa z uprawnień określonych w art. 54 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantujących, że każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Zapis ten jest zbieżny z zapisem art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wskazał, że ustawodawca wyraźnie określił, że prawo do rozpowszechniania informacji publicznej łączy się w szczególny sposób z uprawnieniem do jej pozyskania. W treści art. 2a ust. 2 zawarto sformułowanie, że zasady ponownego wykorzystania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania. Podkreślił, przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013r., I OSK 196/13, że pojecie "ponownego wykorzystania informacji" wykładać należy nie w jego dosłownym językowym znaczeniu, wynikającym z art. 23a ust. 1 u.d.i.p., ale odnosić je w świetle art. 23g do informacji już udzielonej czy to w drodze aktywności urzędowej podmiotu zobowiązanego tj. udostępnionej na stronie podmiotowej BIP, udostępnionej w inny sposób ( przez wywieszenie, wyłożenie), udostępnionej w centralnym repozytorium, czy to udzielonej na wniosek, a dotyczącej informacji objętej prawem autorskim, czy innej informacji nietypowej, np. przetworzonej. Ta ostatnia sytuacja powinna zaś mieć charakter wyjątkowy. Skarżący podniósł, że niezgodne z prawem jest żądanie złożenia deklaracji, czy informacje będą ponownie wykorzystywane, a tym bardziej uzależnianie realizacji wniosku od złożenia pisma, które nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta O. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wskazano, iż w związku z żądaniem skierowanym przez redaktora naczelnego prasy Burmistrz miał prawo zażądania złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z Rozdziałem 2a ustawy i wzorem określonym rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012r, w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystanie informacji publicznej oraz pouczenia, że niezłożenie prawidłowego wniosku w ciągu 7 dni od wezwania, będzie skutkowało pozostawieniem sprawy bez rozpoznania. Praktyka wynikająca ze współpracy ze skarżącym oraz charakter wykonywanych przez niego czynności wskazuje, że informacje zdobywane przez skarżącego i udzielone przez zobowiązany organ mogłyby być ponownie w całości lub w części wykorzystane w publikacjach w czasopiśmie prowadzonym przez skarżącego. Powołanie się jedynie na przepis Konstytucji RP powoduje, że organ zobowiązany był rozpatrzyć wniosek skarżącego mając na względzie, iż żądanie skarżącego może mieścić się w zakresie przedmiotowym jak i podmiotowym zarówno rozdziału 2 jak i rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ biorąc pod uwagę działalność skarżącego (prasa) a także inny cel wykorzystania żądanej informacji, niż ten dla którego została ona wytworzona, zakwalifikował wniosek do rozpatrzenia w trybie rozdziału 2a ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : J.P. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta O. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej. Na wstępie należy zatem wskazać, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, albowiem z mocy art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. : Dz.U. z 2012 poz. 270) – dalej u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, zatem k.p.a. nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie u.d.i.p., które mają charakter czynności materialno - technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanym dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r., poz. 270). Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, iż warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęć "akty lub czynności", należy więc uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. W sprawie niniejszej Organ nie miał wątpliwości, iż wniosek J.P. dotyczy udzielenia informacji, będącej informacją publiczną, czyli że spełnione zostały przesłanki wskazane art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast wątpliwość organu dotyczyła tego, jak należy zakwalifikować wniosek złożony pismem z dnia 18 października 2013r. przez J. P. Organ potraktował powyższy wniosek jako złożony w trybie Rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podnosił bowiem, iż samo powoływanie się we wniosku o udzielenie informacji publicznej na przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej spowodowało to, iż organ biorąc pod uwagę działalność skarżącego jako dziennikarza, potraktował jego wniosek z dnia 18 października 2013r., jako wniosek o udzielenie informacji publicznej do ponownego wykorzystania. Wydaje się, iż stanowisko organu wynika z niezrozumienia pojęcia "udzielenia informacji publicznej do ponownego wykorzystywania". Skoro bowiem wnioskodawca domagał się udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia rejestru wszystkich zamówień publicznych poniżej 14 000, -euro, udzielonych przez Urząd Miasta O. w maju, czerwcu, lipcu, sierpniu i wrześniu 2013r., to nie budzi wątpliwości, iż jest to informacja związana z funkcjonowaniem tego podmiotu, jako wykonującego zadania publiczne. Wskazać należy, że art. 3 ust. 2. ustawy stanowi, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Ponadto art. 6 ustawy określa sprawy, w zakresie których informacja jest informacją publiczną. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust.1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie budzi zatem wątpliwości, iż wniosek w zakresie udostępnienia danych żądanych przez wnioskodawcę, jako mieszczące się w dyspozycji art. 6 ustawy winien być rozpoznany, a zobowiązany do jego rozpatrzenia Organ nie miał podstaw do zastosowania trybu przewidzianego rozdziałem 2a omawianej ustawy. W ocenie Sądu rację ma bowiem skarżący, iż wprowadzone Rozdziałem 2a u.d.i.p. reguły dotyczące ponownego wykorzystywania informacji publicznej dotyczą innych sytuacji, niż wykorzystanie jej ewentualnie w lokalnej gazecie – odnoszą się bowiem do systematycznego procesu polegającego na stałym przetwarzaniu danych zaliczanych do informacji sektora publicznego, takich jak podany przez skarżącego przykład dotyczący prowadzenia serwisu informacyjnego LEX. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prezentuje pogląd w zakresie szerokiego rozumienia pojęcia "informacji publicznej", odnoszącej się zarówno do jej treści i formy oraz wiążącej się z informacją już istniejącą, znajdującą się w zasobach organu (zob. m.in. wyroki NSA: z 19.09. 2007 r., sygn. akt I OSK 1992/06, Lex nr 383741 oraz z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1622/10, Lex nr 745108, a także z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2198/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Informację publiczną należy pojmować szeroko w znaczeniu nawiązującym do art. 61 Konstytucji RP, który stanowi równocześnie interpretację prowspólnotową. W takim ujęciu, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona i posiadana przez szeroko rozumiane władze publiczne, w tym i Burmistrza Miasta O. Podobne rozumienie pojęcia informacji publicznej jest prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyrok NSA z 3 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2157/11, publ. CBOIS oraz wyrok NSA z 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2118/11, publ. CBOIS). Burmistrz O. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądana informacja jest informacją publiczną w szerokim rozumieniu tego pojęcia, w szczególności mieści się w zakresie spraw wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 u.d.i.p., w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, czy też przez informację publiczną można również rozumieć dane zgromadzone w tych rejestrach, w tym m.in. w rejestrze zamówień publicznych – tak jak w przedmiotowym wniosku. Rację ma skarżący, iż jego wniosek obejmujący dane dotyczące i związane z funkcjonowaniem organu winien być rozpatrzony na zasadach ogólnych, albowiem jego żądania nie można było zakwalifikować jako wniosku o ponowne wykorzystanie informacji publicznej w rozumieniu Rozdziału 2a u.d.i.p. Skarżący w odpowiedzi na pismo Burmistrza O. z dnia 18 października 2013r. wskazał, że nie ma podstaw do żądania złożenia wniosku na odpowiednim formularzu w trybie art. 23 g ust. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, określonym w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystanie informacji publicznej, albowiem nie wnosi on o ponowne wykorzystanie informacji publicznej, a wnosi o jej udzielenie na podstawie art. 54 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazać ponadto należy, iż już z treści wniosku wynikało, że jest to wniosek złożony na podstawie art. 2 ust.1 ustawy. Warto w tym miejscu powołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13.12.2012r. – sygn. akt II SAB/Wa 386/12, w którym Sąd ten trafnie podniósł, iż racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. W sprawie poddanej ocenie, Organ winien był rozpoznać wniosek J.P. z dnia 18 października 2013r., a nie pozostawić go bez rozpoznania. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej, natomiast nie może tak jak uczynił w sprawie niniejszej pozostawić wniosku bez rozpoznania. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę zobowiązał Burmistrza Miasta O. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 8 października 2013r, w określonym wyrokiem terminie. Jednocześnie orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem wynikała jedynie z błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.