II SAB/Ol 51/16

Dnia 17 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 roku sprawy ze skargi G. J. M. na bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że skarżący G. J. M. trzykrotnie - w dniu 4 grudnia 2015r., w dniu 23 grudnia 2015r. i w dniu 20 kwietnia 2016r. - składał w Urzędzie Miejskim w "[...]" jednakowo brzmiące wnioski o udostepnienie w trybie dostępu do informacji publicznej – kopii kalkowej dowodu wpłaty wadium oznaczonej działki, która była przedmiotem sprzedaży w dniu 21 grudnia 2001r. w drodze przetargu, w którym brał udział jako członek Komisji Przetargowej. Skarżący domagał się wglądu we wnioskowany dokument w siedzibie Urzędu i wykonania kserokopii tejże kopii kalkowej dowodu wpłaty wadium. W odpowiedzi, odpowiednio pismami z dnia 17 grudnia 2015r., 5 stycznia 2016r. i 4 maja 2016r. Burmistrz "[...]" poinformował skarżącego, że cała dokumentacja w przedmiotowej sprawie, która była zgromadzona w Referacie Rolnictwa i Gospodarki Nieruchomościami została przejęta przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Śledczego. Wskazał, że w związku z powyższym, o wgląd do tej dokumentacji należy się zwrócić do CBŚ. Podał, że Urząd Miejski w "[...]" jest w posiadaniu jedynie bankowego dowodu wpłaty wadium – wyciągu bankowego zawierającego oryginalną pieczątkę banku, który został skarżącemu udostępniony do wglądu w dniu 22 grudnia 2015r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie datowanej 10 maja 2016r., która wpłynęła do tutejszego Sądu w prawidłowym trybie wraz ze stanowiskiem organu w dniu 20 czerwca 2016r., skarżący zarzucił Burmistrzowi "[...]" bezczynność w udostepnieniu żądanej informacji publicznej i naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniósł, że przypuszcza (domniemywa), iż kserokopia dowodu wpłaty wadium, która znajduje się w teczce sprzedaży działki, jak również w aktach sądowych jego sprawy, jest podrobiona (sfałszowana), a tym samym jest niezgodna z wnioskowaną kopią kalkową dowodu wpłaty, która winna być w Urzędzie. Zdaniem skarżącego, Burmistrz ukrywa żądany dokument. W odpowiedzi na skargę Burmistrz "[...]" wniósł o oddalenie skargi. Podał, że wszystkie dokumenty, które są w zasobach Urzędu Miejskiego w "[...]", a dotyczące przedmiotowego przetargu, zostały udostępnione skarżącemu. Wskazał, że wcześniej dokumenty te zostały udostępnione dla Sądu Rejonowego, który w oparciu o nie uznał skarżącego za winnego popełnienia czynu z art. 271 § 1 k.k. Na rozprawie w dniu 17 listopada 2016r. skarżący poparł skargę i złożył pismo, w którym domagał się zobowiązania Burmistrza "[...]’ do umożliwienia mu wglądu w "oryginalną kopię dowodu wpłaty wadium". Wyjaśnił, że w aktach sądowych jego sprawy jest dowód wpłaty wadium w formie kserokopii, potwierdzonej za zgodność z kopią przez podinspektora z CBŚ. Zdaniem skarżącego Burmistrz uniemożliwia mu dostępu do "oryginalnej kopi dowodu wpłaty wadium", gdyż wie o tej niezgodności. Pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę. Wskazał, że w pismach Burmistrza potwierdzona jest faktyczna okoliczność, iż nie posiada on żądanego przez skarżącego dokumentu - wtórnika czy kopii kalkowej przelewu. Podał, że Burmistrz posiada wyciąg 254, którego poświadczoną kserokopię złożył do akt, doręczając odpis tego dokumentu skarżącemu. W dokumencie tym wskazane są dwie wpłaty dokonane przez nabywcę przedmiotowej nieruchomości. Oświadczył, że ten dokument został przekazany Burmistrzowi przez Bank. Druga strona złożonego wyciągu zawiera informacje sporządzone przez księgowość, z której wynika, że F. K. otrzymał do wpięcia do akt sprawy dwa dokumenty wpłat na łączną kwotę 325 złotych. Pełnomocnik zaznaczył, że Gmina nie była właścicielem nieruchomości, właścicielem była Agencja, Gmina jedynie pośredniczyła w transakcji. Natomiast pracownik, który był odpowiedzialny za dołączenie dowodów wpłat wadium, nie pracuje w Urzędzie od 2009r. Pełnomocnik zauważył, że w Urzędzie znajdują się inne sprawy dotyczące sprzedaży nieruchomości Agencji i we wszystkich tych sprawach procedura była taka sama, tj. w aktach znajdują się wyłącznie kserokopie dokumentów, przesłanych przez Bank, tak jak w tej sprawie. Dowodzi to, zdaniem pełnomocnika, że Burmistrz nie posiada dokumentu, o który wnosi skarżący. Jedynymi dokumentami są te, które zostały złożone w tym dniu w Sądzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał. W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015r. poz. 2058 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Ustawa ta stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. W związku z tym uwzględnić należało, że wobec generalnego prawa do informacji publicznej postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co potwierdza np. art. 10 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Udostępnienie na wniosek następuje zaś bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli jednak informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Mianowicie wynika z nich, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz, że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest czy podmiot będący adresatem wniosku posiada te informacje. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną, która jest podstawą do negatywnego rozpatrzenia żądania. Wynika to z treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze oraz inne podmioty wykonujące administrację publiczną, będące w posiadaniu takich informacji. W wyroku z dnia 9 stycznia 2015 r. o sygn. akt I OSK 638/14 Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić wnioskodawcę, że nie posiada wnioskowanych informacji i twierdzenie takie w całości uwiarygodnić. W orzecznictwie akceptuje się też, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście zasad przewidzianych w art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., a tym samym powiadomienie winno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanej informacji co pozwoli na ustalenie, czy żądana informacja jest związana z zakresem działania i kompetencji organu oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy, (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09, Lex 5704/09 oraz z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12, Lex 12645750). W rozpoznawanej sprawie adresatem wniosku skarżący uczynił Burmistrza "[...]", domagając się udostępnienia oryginału kopii kalkowej dowodu wpłaty wadium ze sprzedaży w drodze przetargu oznaczonej nieruchomości, w którym to przetargu przeprowadzonym w dniu 21 grudnia 2001r., brał udział jako członek Komisji Przetargowej. Organ ustosunkował się do każdego z pism skarżącego, udzielając mu rzeczowych i logicznych informacji, z których jednoznacznie wynikało, że nie posiada żądanego dokumentu. Zgodnie z prawdą organ podał, że całą dokumentację, jaką zgromadził na temat tego przetargu przekazał uprzednio CBŚ. Okoliczność tą przyznaje sam skarżący w piśmie z dnia 23 grudnia 2015r. (k. 8-9 akt sądowych). Przy czym w przekazanych dokumentach CBŚ, jak zaznaczył skarżący jest jedynie kserokopia kopii wpłaty wadium. Skarżący zaś chce zapoznać się z oryginałem tego dokumentu. Twierdzi, że taki dokument znajduje się w Urzędzie Miejskim. Jednak, jak wnioskować należy nie jest to bankowy dowód wpłaty, który okazał mu organ z pieczęcią bankową datowaną 27 grudnia 2001r. z opisem opłata wadium za przedmiotową działkę. Skarżący domaga się innego dowodu wpłaty wadium za tę samą nieruchomość, w związku z zarzuconym mu występkiem. Natomiast dokumenty przedłożone przez organ przeczą, aby taki dokument mógł rzeczywiście istnieć. Z załączonego do skargi prawomocnego wyroku skazującego Sądu Rejonowego z dnia 28 stycznia 2015r. i znajdującego się w nim opisu czynu przypisanego skarżącemu, wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a skarżący poświadczył nieprawdę w ten sposób, że potwierdził fakt przeprowadzenia procedury przetargowej i fakt wpłacenia wadium przez nabywcę do dnia 21 grudnia 2001r., podczas gdy w rzeczywistości przetarg nie został przeprowadzony, a wadium zostało wpłacone w terminie późniejszym. Sąd karny ustalił, że wadium w tej sprawie wpłacone zostało dopiero 27 grudnia 2001r., co potwierdza powołany powyżej bankowy dowód wpłaty. Sąd karny ustalił też, że kasjer w Urzędzie Miasta i Gminy w "[...]" nie przyjmował wpłat gotówkowych i nie wystawiał druków KP. Wszyscy, którzy dokonywali wpłaty na rzecz Urzędu Miejskiego wpłacali pieniądze na rachunek bankowy. Okoliczności te przeczą przekonaniu skarżącego o istnieniu dokumentu wnioskowanego do udostępnienia w trybie dostępu do informacji publicznej. Stosownie do art. 11 p.p.s.a., ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Podkreślić trzeba, że związanie sądu administracyjnego ustaleniami wyroku karnego należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny oceniając legalność działania organów administracji publicznej nie może podważać ustaleń organu zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego. W niniejszej sprawie oznacza to, że brak jest podstaw do zarzucania organowi, że ukrywa wnioskowany dokument i należy przyjąć, że takowego nie posiada, o czym prawidłowo poinformował skarżącego na piśmie. Tym samym organ nie pozostawał w bezczynności wobec zgłoszonego przez skarżącego żądania udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Reasumując, Sąd nie znajduje uzasadnienia do zastosowania w sprawie art. 149 § 1 p.p.s.a., gdyż nie ma podstaw do zobowiązania organu do podjęcia działania w przedmiocie wniosku skarżącego ani też stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Z tego też powodu Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.