II SAB/Ol 51/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi A. P., H. D. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy A. w przekazaniu odwołania w sprawie przyznania lokalu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 6 grudnia 2016 r. A. P. i H. D. zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy "[...]" o przydział lokalu mieszkalnego – socjalnego lub komunalnego z zasobów mieszkaniowych miasta i gminy "[...]". W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 2 stycznia 2017 r., Burmistrz poinformował wnioskodawców, że aktualnie Gmina nie dysponuje wolnym lokalem mieszkalnym. Pismem z dnia 13 stycznia 2017 r. A. P. i H. D. wezwali Burmistrza Miasta i Gminy "[...]" do usunięcia naruszenia prawa poprzez zaopiniowanie przez Komisję Mieszkaniową wniosku z dnia 6 grudnia 2016 r. o przydział lokalu mieszkalnego i po wydaniu opinii podjęcie ostatecznej decyzji i umieszczenie wnioskodawców na liście oczekujących na przydział mieszkania z zasobów gminy w przypadku wydania pozytywnej decyzji. W piśmie z dnia 8 lutego 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy "[...]" wyjaśnił A. P. i H. D., że ich wniosek z dnia 6 grudnia 2016 r. rozpatrywany był na posiedzeniu Społecznej Komisji Mieszkaniowej w dniu 27 stycznia 2017 r. Komisja ustaliła, że wnioskodawcy nie spełniają kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania lokalu z zasobu gminy. Wnioskiem z dnia 21 lutego 2017 r. A. P. i H. D. zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie lokalu z zasobu Gminy "[...]". Pismem z dnia 17 marca 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy "[...]" poinformował A. P. i H. D., że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 8 lutego 2017 r. Następnie, w dniu 30 marca 2017 r. A. P. i H. D. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie na akt administracyjny Burmistrza Miasta i Gminy "[...]" w przedmiocie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy "[...]" poinformował A. P. i H. D., że pismo nie jest decyzją administracyjną wobec czego nie przysługuje od niego środek odwoławczy. W dniu 25 kwietnia 2017 r. A. P. wniósł do Rady Gminy "[...]" skargę na czynność Burmistrza Gminy "[....]" polegająca na odmowie przekazania jego odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pismem z dnia 28 kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało Przewodniczącemu Rady Miejskiej w "[...]" pismo A. P. i H. D. Wskazało, iż pomimo, że pismo to jest traktowane przez skarżących jako "odwołanie", to nie ulega wątpliwości, że przedmiot sprawy nie stanowi sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej . W dniu 17 maja 2017 r. A. P. i H. D. wywiedli do tut. Sądu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy "[...]" polegającą na zaniechaniu przekazania ich odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co spowodowało niemożność zweryfikowania działań podejmowanych przez organ, a w konsekwencji pozbawiło ich kontroli instancyjnej takiego zachowania. Zarzucili organowi lekceważące traktowanie. Wskazując na powyższe wnieśli o zdyscyplinowanie Burmistrza Miasta i Gminy "[...]" poprzez zobowiązanie do wydania decyzji w zakresie przyznania bądź odmowy przyznania lokalu z zasobu Gminy i zweryfikowania podejmowanych przez ten organ czynności. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że Społeczna Komisja Mieszkaniowa opiniująca wnioski o przydział lokalu nie jest organem administracyjnym, którego akty podlegałyby kognicji sądów administracyjnych. Dlatego Burmistrz nie przekazując odwołania nie naruszył przepisów prawa, ani nie pozostawał w bezczynności. Na rozprawie przed Sądem w dniu 7 września 2017 r. skarżący podtrzymał skargę. Stwierdził, że Burmistrz powinien wydać decyzje o przyznaniu lokalu lub o odmowie przyznania lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), kompetencja sądownictwa administracyjnego do wykonywania kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej została zakreślona szeroko, a uszczegółowienie tych działań zawarte jest w art. 3 – 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dopuszcza wprost skargę na bezczynność organu administracji. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Natomiast na mocy przepisu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. zaskarżona zostać może bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W przedmiotowej sprawie, ocenie Sądu podlega bezczynność organu polegająca na nieprzekazaniu odwołania. Kwestię przekazania odwołania reguluje art. 133 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Brak działania organu w zakresie przekazania odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., ponieważ jest to czynności z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Skarga na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, i gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Właściwość sądów administracyjnych obejmuje zatem niepodejmowanie przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa, 2012r., s. 43 i nast.). Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy są uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.). Powołana wyżej ustawa nie przewiduje załatwiana spraw przyznawania lokali socjalnych w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Wręcz przeciwnie zarówno odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 5 cyt. ustawy) jak i najem wydzielonych z tego zasobu lokali socjalnych (art. 23 ustawy) regulowane są umowami cywilnoprawnymi i wszelkie spory w takim przypadku rozstrzygać będą sądy powszechne. Kwestie zapewnienia lokali socjalnych oraz lokali zamiennych należy co prawda zgodnie z w/w ustawą do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, iż musi to czynić w formach zwykle przewidzianych dla tego rodzaju działalności organu administracji publicznej, tj. w formach aktów administracyjnych wydawanych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszym przypadku tak jak to wyżej zaznaczono kwestie te są bowiem załatwiane w formie cywilnoprawnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 415/09 i postanowienie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 7 października 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 68/09; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem skargi była, co wyżej wskazano, bezczynność Burmistrza w przekazaniu odwołania. W związku z powyższym, w pierwszej kolejności wskazać ponownie należy na treść art. 133 k.p.a. Przepis ten obliguje organ, który wydał decyzję, do przekazania odwołania. W niniejszej sprawie Burmistrz nie wydał decyzji w dniu 17 marca 2017 r., jak sugerują to skarżący. Pismem z dnia 17 marca 2017 r., poinformował powtórnie skarżących, że ich wniosek z dnia 6 grudnia 2016 r. rozpatrywany był na posiedzeniu Społecznej Komisji Mieszkaniowej w dniu 27 stycznia 2017 r., a Komisja ustaliła, że wnioskodawcy nie spełniają kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania lokalu z zasobu gminy. Zatem, w sytuacji kiedy skarżący zakwestionowali stanowisko organu przedkładając swoje pismo z dnia 30 marca 2017 r., nie było ono odwołaniem od decyzji lecz, z formalnoprawnego punktu widzenia, pismem procesowym, którego Burmistrz nie musiał przekazywać w trybie art. 133 k.p.a., bowiem nie wydał w tej sprawie decyzji. Ponownie należy wyjaśnić skarżącym, że kwestia przyznawania lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy nie jest załatwiana w formie aktu administracyjnego, a wręcz przeciwnie w formach przewidzianych dla prawa cywilnego. Kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych ludności, nie mieści się zatem w kategorii spraw, w których Burmistrz byłby zobowiązany do podjęcia sformalizowanego aktu administracyjnego. Brak jest bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który nakładałby taki obowiązek na organ. W tym stanie rzeczy, skargę należało oddalić na zasadzie art. 151 p.p.s.a.