II SAB/Ol 55/04

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Marzenna Glabas (spr.) Hanna Raszkowska Katarzyna Matczak Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2005 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. w przedmiocie wydania postanowienia o odmowie przeglądu akt administracyjnych - oddala skargę. Svgn. aktll SAB/OI 55/04 Uzasadnienie W dniu 25 października 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga J. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. w przedmiocie braku wydania postanowienia o odmowie umożliwienia skarżącemu przeglądnięcia akt administracyjnych w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przy ul. W. w O., z powodu braku uznania skarżącego za stronę tego postępowania. W uzasadnieniu, J. S. podniósł, iż w dniu 2 sierpnia 2004 r. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. wniosek o umożliwienie zapoznania się z dziennikiem budowy obiektu budowlanego przy ul. W. w O. Pismem dnia 23 sierpnia 2004 r. organ nadzoru budowlanego wezwał go do sprecyzowania wskazanego wniosku poprzez określenie sprawy, w jakiej ma nastąpić okazanie dziennika budowy oraz wykazanie przez wnioskodawcę interesu prawnego w tej sprawie. Poinformował go jednocześnie, iż zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W piśmie z dnia 26 sierpnia 2004 r., przesłanym w odpowiedzi na wskazane wezwanie, J. S. oświadczył, iż zgodnie z art. 28 kpa jest stroną we wszystkich postępowaniach prowadzonych przez organy administracji publicznej dotyczących wskazanego wyżej obiektu budowlanego. W konsekwencji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O., pismem dnia l września 2004 r., powiadomił skarżącego o terminie do przeglądania akt sprawy wyznaczonym na dzień 16 września 2004 r. We wskazanym dniu, udostępnił mu jednak niekompletny dziennik budowy (jego kserokopię), co uniemożliwiło skarżącemu dokonanie jego kontroli. Ponadto odmówił mu zapoznania się z pismem E. R., informującym o wykonaniu nałożonych obowiązków, twierdząc, iż nie ma go w aktach sprawy, co nie jest prawdą, gdyż skarżący zna treść tego pisma i okoliczności w jakich doszło do jego złożenia. J. S. dodał również, iż do dnia 25 października 2004 r. organ nadzoru budowlanego ani nie udostępnił mu pełnych akt sprawy, ani nie wydał postanowienia z art. 74 § 2 kpa, co dowodzi, że organ ten pozostaje w stanie bezczynności. Podniósł, iż nie zgadza, się z opinią tego organu, że nie jest stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, przytaczając jednocześnie argumenty na poparcie swojego stanowiska w tej kwestii. Dodał również, iż w związku z niezapewnieniem mu swobody w przeglądaniu całości akt administracyjnych, wniósł w dniu 16 września 2004 r. skargę do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie w dniu 27 września 2004 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto w związku z brakiem reakcji organu nadzoru budowlanego II instancji na wniesioną skargę złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. oraz Prezydenta Miasta pismo z dnia października 2004 r. nazwane "wezwaniem przedsądowym" informujące, że w przypadku braku podjęcia działań mających na celu udostępnienie do przeglądnięcia kompletu akt administracyjnych dotyczących obiektu budowlanego przy ul. W. w O., zmuszony będzie wnieść skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W odpowiedzi na skargę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, przytaczając opisany wyżej stan faktyczny sprawy, wskazał, iż w piśmie z dnia 30 sierpnia 2004 r. skarżący wyjaśnił, iż chce skontrolować wpisy w dzienniku budowy dotyczące okresu od dnia 4 kwietnia 1996 r; do dnia 9 sierpnia 2001 r. oraz od dnia 2 lipca 2002 r. do chwili obecnej. Tym samym, w dniu 16 września 2004 r. J. S. udostępnione zostały całe akta administracyjne odnoszące się do postępowań, których jest stroną, w tym zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 30 sierpnia 2004 r., kserokopie kart dziennika budowy z okresu od 1995 r. Organ wskazał jednocześnie, iż oryginał dziennika budowy nie został udostępniony skarżącemu, gdyż stanowił część akt sprawy dotyczącej pozwolenia na użytkowanie, w której nie ma on przymiotu strony. Tym samym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. uznał, iż nie można mu zarzucić bezczynności, gdyż po pierwsze umożliwił skarżącemu przeglądanie akt sprawy w postępowaniu, w którym jest stroną, a po drugie odmowa przeglądania akt w drodze postanowienia zgodnie z art. 74 § 2 kpa przysługuje tylko stronie, którą w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie skarżący nie jest. W dniu 26 listopada 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęło pismo procesowe J. S., w którym ponownie podniósł argumenty na poparcie stanowiska, iż jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Wskazał ponadto, iż w jego ocenie brak udostępnienia mu kompletnych akt sprawy oraz uniemożliwienie mu sporządzenia notatek i odpisów jest celowym działaniem organu nadzoru budowlanego, gdyż w aktach tych nie ma wszystkich dokumentów, a niektóre z dokumentów są sfałszowane. W kolejnym piśmie z dnia 26 listopada 2004 r. podniósł dodatkowo, iż w dniu 16 września 2004 r. udał się wprawdzie do organu nadzoru budowlanego w celu weryfikacji dziennika budowy, lecz nie został on udostępniony w całości, co stanowiło naruszenie art. 73 § l kpa, a ponadto osoby obecne podczas przeglądania akt nie chciały udzielić skarżącemu odpowiedzi na stawiane przez niego pytania. W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2004 r. skarżący wniósł natomiast o zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do przedłożenia na rozprawie określonych w tym piśmie dokumentów w celu ich weryfikacji. W odpowiedzi na wniosek skarżącego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. w piśmie procesowym z dnia 4 stycznia 2005 r. wyjaśnił ponownie, iż w dniu 16 września 2004 r. skarżący zapoznał się z kserokopią dziennika budowy w takim zakresie, w jakim wnosił w piśmie z dnia 30 sierpnia 2004 r., a także z innymi dokumentami. Skarżący miał pełna swobodę w ich przeglądaniu. Żaden pracownik nie odmawiał skarżącemu sporządzenia odpisów i robienia notatek, lecz sam skarżący z prawa tego nie skorzystał. Starano się również udzielać odpowiedzi na pytania zadawane przez skarżącego. Odnosząc się do zarzutu fałszowania dokumentów organ wskazał, iż kwestia ta nie należy do oceny skarżącego lecz właściwych organów. Organ dodał jednak, iż prąwda jest brak udostępnienia skarżącemu pisma E. R. z dnia 22 maja 2000 r., lecz podniósł jednocześnie, iż pismo to znajdowało się wówczas w części akt sprawy przekazanych do Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazał również, iż załącza do przedmiotowego pisma kserokopię dziennika budowy w celu umożliwienia skarżącemu ponownego zapoznania się z jego treścią. Organ wyjaśnił jednocześnie, iż oryginał dziennika znajduje się w Prokuraturze. W piśmie z dnia 24 stycznia 2005 r. J. S. podniósł, iż twierdzenie organu nadzoru budowlanego, iż pismo E. R. z dnia 22 maja 2000 r. przekazane zostało do innego organu nie zostało poparte żadnym dowodem. Zauważył również, iż organ ten nie przesłał do Sądu dokumentów, określonych w piśmie z dnia 29 listopada 2004 r., uniemożliwiając mu tym samym zapoznanie się z pełną dokumentacją sprawy. Zakwestionował również twierdzenie organu, zgodnie z którym skarżącemu udzielono stosownych wyjaśnień na zadawane przez niego pytania podczas zapoznawania się z aktami sprawy. W dniu 11 lutego 2005 r. Sąd, na zgodny wniosek stron postępowania, odroczył wyznaczoną na ten dzień rozprawę w związku ze zobowiązaniem się przez organ do przedłożenia dokumentów wskazanych przez skarżącego. We wniosku z dnia 14 lutego 2005 r. J. S. przedstawił listę dokumentów, z którymi chciałby się zapoznać. Do pisma z dnia 4 kwietnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. załączył część dokumentów wskazanych przez skarżącego, w tym oryginał dziennika budowy, wyjaśniając jednocześnie, iż pozostała cześć dokumentów zaginęła w 1991 r. lub w obecnej chwili nie jest możliwe ustalenie, gdzie się znajdują. W odpowiedzi na wskazane pismo, J. S. w piśmie z dnia 16 maja 2005 r. podtrzymał dotychczasowe zarzuty wobec organu i zażądał przedłożenia wszystkich żądanych przez niego dokumentów. Podczas rozprawy przeprowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 5 lipca 2005 r. pełnomocnik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. oświadczyła, iż skarżący miał możliwość zapoznania się ze wszystkimi aktami będącymi w dyspozycji organu. Przyznała również, iż skarżący jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Skarżący wskazał, iż nie udostępniono mu protokołów z wizji lokalnej z 2000 r., w których organ stwierdził zgodność prac w obiekcie z projektem, pomimo nieistnieniem takiego projektu. Wskazał też, że nie zapoznał się z aktami przekazanymi przez organ do Sądu po ostatniej rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), skargi na bezczynność organów administracji publicznej rozpoznają sądy administracyjne. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie podjął żadnych czynności w sprawie lub też nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia bądź innego, niż poprzednio wymienione, aktu administracyjnego lub nie podjął stosownej czynności, do której był prawnie zobowiązany. W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem skargi jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. w zakresie braku wydania postanowienia o odmowie umożliwienia przeglądania akt administracyjnych w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, położonego w O. przy ul. W. Zauważyć należy, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżący stosownie do art. 52 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyczerpał tryb zaskarżenia i w dniu 16 września 2004 r. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która spełnia wymogi zażalenia z art. 37 kpa. Pomimo powyższego skarga nie może być jednak uwzględniona, bowiem w toku postępowania sądowego ustała bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zgodnie natomiast z utrwaloną już linią orzeczniczą Naczelnego Sadu Administracyjnego, w sprawach na bezczynność organów administracji publicznej Sąd rozpoznaje skargę według stanu sprawy z daty orzekania, co oznacza, że jeżeli przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, ustanie stan bezczynności organu, to pomimo podtrzymania skargi przez skarżącego, Sąd zobowiązany jest skargę oddalić (por. np. wyroki NSA z dnia 16 września 1998 r., sygn. akt IV SAB 37/97, z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt IV SAB 42/00, z dnia 9 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SAB/Ka 9/01). Wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do pojęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 149 tej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Uwzględniając skargę w niniejszej sprawie Sąd musiałby zatem zobowiązać organ bądź do umożliwienia skarżącemu przeglądnięcia akt administracyjnych w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego bądź do wydania postanowienia z art. 74 § 2 kpa. Zauważyć natomiast należy, że w niniejszej sprawie skarżącemu na etapie postępowania sądowego udostępniono wszystkie będące w posiadaniu organu nadzoru budowlanego akta administracyjne sprawy o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, położonego w O. przy ul. W. wraz z dokumentami, których okazania skarżący domagał się dopiero w piśmie procesowym z dnia z dnia 14 lutego 2005 r. Organ umożliwił tym samym skarżącemu zapoznanie się z ich treścią. W toku postępowania sądowego organ uznał też ostatecznie skarżącego za stronę postępowania, co potwierdził pełnomocnik organu na rozprawie. Nie przesądzając o słuszności stanowiska organu w zakresie uznania skarżącego za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, stwierdzić zatem należy, że w dacie wyrokowania stan bezczynności organu nie istniał, gdyż w toku postępowania sądowego organ umożliwił skarżącemu przeglądanie wszystkich będących w jego posiadaniu akt administracyjnych dotyczących przedmiotowej sprawy. Skoro zaś w toku postępowania sądowego ustała bezczynność organu, ponieważ organ spełnił żądanie wyrażone w skardze i udostępnił skarżącemu akta sprawy o wydanie pozwolenia na użytkowanie, uznając go jednocześnie za stronę tego postępowania, skargę należało oddalić. Sam fakt braku zapoznania się z tymi aktami przez skarżącego pomimo posiadania takiej możliwości nie stanowi podstawy do zarzucenia organowi stanu bezczynności. Podstawy tej nie stanowi również brak udostępnienia skarżącemu dokumentów, w których posiadaniu aktualnie organ ten nie jest lub dokumentów, które uległy zniszczeniu. Udostępnienie tych dokumentów możliwe będzie bowiem dopiero po ich zwrocie organowi nadzoru budowlanego przez inne organy lub po ich odtworzeniu. Skoro zatem organ udostępnił skarżącemu akta sprawy o które wnosił, uznając go jednocześnie za stronę tego postępowania, to tym bardziej brak jest w rozpoznawanej sprawie podstaw do zobowiązania organu do wydania postanowienia o odmowie umożliwienia przeglądania akt administracyjnych w tej sprawie. Wydanie takiego postanowienia byłoby również w istocie sprzeczne z żądaniem skarżącego. Niezależnie od powyższego, na marginesie wskazać natomiast należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcjonuje zarówno stanowisko zgodnie z którym przepis art. 74 § 2 kpa, z uwagi na potrzebę zapewnienia obywatelowi prawa do sądu, powinien być interpretowany w sposób rozszerzający, tzn. powinien mieć zastosowanie również wtedy, gdy organ administracji odmawia przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydawania uwierzytelnionych odpisów, dlatego że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2001 r., sygn. akt II SAB/Gd 127/00), jak i stanowisko, według którego tylko strona postępowania może korzystać z uprawnień wypływających z art. 73-74 kpa (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt II SAB 169/00). W świetle powyższego, skarga, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), podlega oddaleniu.